III SA/Gl 1019/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność paragrafu 1 punkt 1 podpunkt 2 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 lipca 2018 r. nr NPII.4131.1.350.2018 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr 44.420.2018 Rady Miasta Rydułtowy z 21 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w całości - jako niezgodnej z przepisem art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej określanej jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości). U podstaw rozstrzygnięcia legło ustalenie, że w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada przyjęła, iż: "punkt sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w najbliższej okolicy przedszkoli, szkół, placówek oświatowo- wychowawczych, ośrodków zdrowia, przychodni zdrowia, szpitali, budynków i obiektów kultu religijnego. Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazała, iż "przez najbliższą okolicę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, rozumie się obszar zdefiniowany w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z powołanym w uchwale przepisem "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw." W ocenie organu nadzoru sposób określenia odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych w uchwale miejsc jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny. W konsekwencji może prowadzić do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości, co w praktyce może prowadzić do obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nadto, za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał postanowienie zawarte w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym "punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w lokalach gastronomicznych położonych w pobliżu dróg publicznych, o ile przed tymi lokalami nie ma barierek, łańcuchów lub innych tego typu odpowiednich zabezpieczeń". stwierdził bowiem, że przez zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć zasady rozmieszczenia punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, w tym w szczególności, względem miejsc czy obiektów chronionych przez ustawę oraz uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994r., sygn. akt SA/Gd 2824/93, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sądy administracyjne (m.in. NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2007r., sygn. akt II GSK 81/07, NSA w wyroku z 13 października 2010r., sygn. akt II GSK 876/09) dokonując wykładni pojęcia "usytuowanie" wskazywały na jego tożsamość z takimi pojęciami jak: lokalizacja, umiejscowienie. Zwrot "umiejscowienie czegoś" orzecznictwo - idąc za Słownikiem języka polskiego PWN (Warszawa 2007) - definiowano jako miejsce, jakie coś zajmuje względem czegoś. Zatem punktem odniesienia dla usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu powinny być obiekty chronione ustawowo oraz te, które - zgodnie z wolą rady - zostaną objęte tą ochroną. Istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest określenie przez radę wymogów geometrycznych odnośnie umiejscawiania takich punktów. W uchwale powinny zatem znaleźć się regulacje zawierające wytyczne co do konkretnej odległości ich od określonych miejsc czy obiektów, bądź określające inne wskaźniki przestrzenne lub powierzchniowe. W konsekwencji należy uznać, że w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy nie mogą być ustalane - tak jak w przedmiotowej sprawie - konkretne kategorie miejsc, w których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych. W ramach upoważnienia zawartego w powołanym unormowaniu nie mieści się uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów. Zresztą, posłużenie się sformułowaniem "o ile przed tymi lokalami nie ma barierek, łańcuchów lub innych tego typu odpowiednich zabezpieczeń" sprawia, że wydanie zezwolenia będzie związane z oceną spełnienia przez punkt sprzedaży niedookreślonych i nieprecyzyjnych kryteriów. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Miasto Rydułtowy wniosło o uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: - art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotą uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu jest określenie przez radę wymogów geometrycznych odnośnie umiejscowienia takich punktów, - art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnej wykładni art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ocenie skarżącego argumentacja przytoczoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest błędna. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że rada nie ma obowiązku określania usytuowania punktu sprzedaży czy podawania alkoholu poprzez precyzyjne wskazywanie odległości od obiektów chronionych. Podobnie, w ocenie skarżącego nie istnieją przeszkody prawne do określenia usytuowania lokali gastronomicznych, w których podawane są napoje alkoholowe względem innych obiektów, jakimi są drogi publiczne. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są częściowo uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona tylko w części. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przytoczona regulacja prawna umożliwia gminie realizacje zadań opisanych w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolej w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Zatem kompetencja rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 7 ustawy). Opisana wyżej regulacja pozwala na wniosek, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami uregulowanymi wprost w ustawie o wychowaniu w trzeźwości – w szczególności w art. 14 i 15 ustawy - ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 1, 2 i 3). Zatem, poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawarł wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania przez rade gminy kompetencji określonych w art. 12 ust. 3. W konsekwencji granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Dlatego nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Dalej zauważyć należy, ze wskazana już reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych nie ogranicza się tylko do działania rady gminy w opisanym zakresie. Bowiem sprzedaż napojów alkoholowych wymaga także indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6). Zatem procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy). Należy w tym miejscu podkreślić, ze uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej na terenie gminy i w miejscach do tego celu wskazanych. Dlatego też w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Rację ma skarżący, że z regulacji art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wynika obowiązek określania odległości pomiędzy punktem sprzedaży, czy podawania alkoholu a obiektem chronionym (z ustawy czy uchwały rady gminy). Tym bardzie, że jej celem nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych, lecz ograniczenie spożycia alkoholu. Uzasadniając zarzut nieprecyzyjnego określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu organ nadzoru nie wykazał istnienia związku pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży położnych najbliższej okolicy obiektów uznanych przez gminę za chronione, w okolicy zdefiniowanej w art. 2’ ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, np. kościoła lub szkoły. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 3 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenie prawa. Trudno w takim wypadku zarzucić radzie gminy istotne naruszenie prawa poprzez odwołanie się do definicji ustawowej. Sam ustawodawca uznał ją za wystarczająco dokładną. Nie ma natomiast racji skarżący, kwestionując pogląd organu o niezgodności z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości § 1 pkt 1 ppkt 2 uchwały, zgodnie z którym "punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w lokalach gastronomicznych położonych w pobliżu dróg publicznych, o ile przed tymi lokalami nie ma barierek, łańcuchów lub innych tego typu odpowiednich zabezpieczeń". Po pierwsze rada wprowadziła wysoce nieprecyzyjne pojęcie położenia lokalu gastronomicznego "w pobliżu drogi publicznej" . Po drugie, uzależniła w istocie zgodę na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym od zamontowania przed jego wejściem barierek, łańcuchów lub innych zabezpieczeń. Zatem faktycznie określiła warunki sprzedaży alkoholu, a nie usytuowania punktu sprzedaży, czy podawania alkoholu. Trudno także znaleźć zależność pomiędzy zamontowaniem zabezpieczeń, a wpływem tych zabezpieczeń na wielkość sprzedaży alkoholu w lokalu gastronomicznym położonym w pobliżu drogi publicznej. W jaki sposób może to wpłynąć na zmniejszenie spożycia alkoholu. Wobec powyższego skarga odniosła tylko częściowy skutek, gdyż zasadne było tylko podważenie stanowiska organu dotyczącego oceny legalności § 1 pkt 1 ppkt 2 uchwały z 21 czerwca 2018 r. Dlatego na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił w części akt nadzoru stwierdzający nieważność § 1 pkt 1 ppk 1 i pkt 2, § 2,§ 3, § 4 i 5 uchwały, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.