II GSK 876/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B., K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 7/09 w sprawie ze skargi Z. B., K. T. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Z. B. i K. T. solidarnie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego II GSK 876/09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Bk 7/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę B. Spółki Cywilnej Z. B., K. T. w M., na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz warunków sprzedaży tych napojów. Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych. Wyżej wymieniona uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Pismem z dnia 22 października 2008 r. Z. B. i K. T., prowadzący spółkę cywilną B. złożyli wniosek o usunięcie niezgodności powyższej uchwały z prawem, a Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uznała wniosek za bezzasadny. Wobec powyższego Z. B. i K. T. w dniu 9 grudnia 2008 r. wywiedli do sądu administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie w całości § 3 powyższej uchwały, stanowiącego, że: "Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdy punkt sprzedaży usytuowany jest w odległości mniejszej niż 100 m. od szkół, oddziałów przedszkolnych, Kościoła, cmentarza, zakładu pogrzebowego, banku. Odległość tę mierzy się wytyczonymi ciągami przeznaczonymi dla pieszych, od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do drzwi wejściowych obiektu chronionego". W uzasadnieniu wywiedziono, że treść uchwały obejmuje zbyt szeroki zakres regulacji prawnej. Można w niej bowiem wyróżnić trzy bloki regulowanych spraw: ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenie warunków sprzedaży tych napojów. Zdaniem skarżących, każdy z tych problemów powinien być uregulowany w odrębnej uchwale. Nadto podniesiono, że przy redagowaniu treści uchwały pominięty został fakt, że niektóre placówki handlowe powstały dużo wcześniej niż zlokalizowane w okresie późniejszym w odległości mniejszej niż 100 m zakłady pogrzebowe lub banki. W takiej sytuacji, przy opracowaniu treści uchwały rada gminy powinna stosować zasadę pierwszeństwa lokalizacji punktu sprzedaży przed zakładem pogrzebowym lub później zlokalizowanym w sąsiedztwie bankiem. Skarżący wywiedli także, że art. 14 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie daje radzie gminy prawa do ustanawiania wokół siedzib placówek bankowych lub zakładów pogrzebowych (prowadzących tylko i wyłącznie sprzedaż akcesoriów pogrzebowych, nie posiadających kaplicy do odprawiania mszy żałobnych), strefy ochronnej o wymiarach 100 m. Takie placówki są bowiem tylko i wyłącznie zwykłymi punktami obsługi klienta lub punktami handlowymi i nie ma żadnego interesu społecznego, obyczajowego lub wyznaniowego, aby taki zakaz sprzedaży wprowadzić. Nadmieniono także, że uchwała bez merytorycznego oparcia w obowiązujących przepisach prawa łamie istniejący porządek prawny i stosowaną dotychczas praktykę w zakresie określania usytuowania punktów detalicznej sprzedaży alkoholu na terenie gminy M., przez co naraża na "szwank" ekonomiczne interesy skarżących. Kwestionowany zapis uchwały w sposób oczywisty dąży do ich wyeliminowania z rynku, gdyż tylko w pobliżu ich sklepu na terenie gminy zlokalizowany jest punkt bankowy i zakład pogrzebowy. W konkluzji stwierdzono, że podstawowymi błędami zaskarżonej uchwały jest sposób jej redakcji, niedopuszczalne ograniczenia przy sprzedaży oraz pominięcie rozmieszczenia sieci handlowej istniejącej przed uchwałą i mającej oparcie w długoletniej lokalizacji tych punktów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podano, że przy redagowaniu uchwał dotyczących ustalania liczby punktów sprzedaży i zasad usytuowania tych punktów, łączy się te oba zagadnienia w jednej uchwale, realizując w oddzielnych paragrafach upoważnienie wyrażone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Jest to zgodne z przepisem § 138 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - Zasady techniki prawodawczej. Za niezasadny uznano zarzut rażącego naruszenia przepisów dotyczących wydawania aktów prawnych przez jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na brak podania przez skarżących konkretnych przepisów. Również za nie posiadający uzasadnienia uznano zarzut naruszenia art. 14 ustawy. Wskazano, że przepis ten w ust. 1 - 5 zawiera zakazy i ograniczenia sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, działające z mocy ustawy. W ust. 6 tego artykułu zawarte jest upoważnienie dla rad gmin do wydania w formie uchwały analogicznych zakazów dotyczących miejsc nie wymienionych w ust. 1 - 5. Przepis ten ma charakter fakultatywny. Regulacja zawarta w art. 14 nie zawiera odwołania do przepisów art. 12, podobnie w art. 12 nie wskazano związku z przepisami art. 14. Stąd przepis art. 12 ust. 2 stanowi wystarczającą podstawę do określenia usytuowania punktów sprzedaży względem obiektów, które rada gminy uzna w tej samej uchwale za podlegające ochronie polegającej na oddaleniu od nich punktów sprzedaży alkoholu. Niezależnie od tego zakazy i ograniczenia wprowadzone przepisem art. 14 ust. 1 - 5 muszą być respektowane z mocy ustawy. Wskazano, że oddalenie punktów sprzedaży alkoholu od banku uzasadnione jest tym, że klienci tej instytucji przynoszą tam lub pobierają lub mogą pobrać pieniądze, a bezpośrednia bliskość punktu sprzedaży alkoholu może prowokować do zakupu tych napojów. Nadmieniono, że już w poprzedniej uchwale bank był wymieniony wśród obiektów chronionych, nie został więc dołączony dopiero kwestionowaną uchwałą. Wskazano przy tym, że jego położenie względem sklepu należącego do skarżących nie ma wpływu na wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, ponieważ położony jest on w odległości większej niż 100 m. Odnośnie zakładu pogrzebowego wyjaśniono, że w 2008 r. zakończono prowadzony w nim remont i modernizację. Zainstalowano urządzenia do przechowywania zwłok i urządzono kaplicę przedpogrzebową, w której wystawiane są zwłoki i odprawiane nabożeństwa, w zależności od woli organizatorów pogrzebu. Pierwsze pogrzeby z wykorzystaniem zmodernizowanych pomieszczeń i urządzeń zakładu pogrzebowego miały miejsce w lipcu 2008 r. Od czasu rozpoczęcia rozszerzonej działalności przez zakład pogrzebowy wielu mieszkańców zaczęło zgłaszać pretensje, że lokalizacja sklepu z alkoholem narusza powagę miejsca. Zaznaczono, że w sklepie należącym do skarżących prowadzona jest od 16 maja 2008 r. sprzedaż piwa zgodnie z zezwoleniem wydanym przez Wójta Gminy M. na okres od 16 maja 2008 r. do 31 maja 2010 r. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy kserokopię uchwały z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2008 r. i podniósł, że już ta uchwała regulowała sytuowanie sprzedaży napojów alkoholowych. Jest ona prawem obowiązującym i była tym prawem w czasie podejmowania kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na powyższe, pismem procesowym z dnia 4 maja 2009 r. Rada Gminy M., wyjaśniła, że powyższa uchwała akceptuje utrzymanie ogólnej zasady dotyczącej lokalizacji punktów sprzedaży, uzależniającej zezwolenie na sprzedaż tych napojów od położenia miejsca sprzedaży względem innych obiektów, uznanych przez radę gminy za zasługujące na szczególną ochronę. Lista określonych w uchwale rady gminy obiektów nie jest niezmienna i zależy od powstania nowych obiektów o szczególnym charakterze, likwidacji dotychczas istniejących, ewentualnie może wynikać ze zmiany charakteru działalności. Kwestionowana uchwała, w stosunku do poprzednio obowiązującej, powiększa jedynie listę obiektów, od których powinna być zachowana określona odległość, gdyż sytuacja w tym zakresie zmieniła się w II połowie 2008 r. w związku z rozszerzeniem działalności istniejącego zakładu pogrzebowego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2009 r. podnieśli, że nie ulega wątpliwości, że to właśnie uchwała w sprawie uchwalenia gminnego programu profilaktyki określiła ostatecznie usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych na rok 2008. Wskazano, że zapis pkt 4 tej uchwały został naruszony kwestionowaną uchwałą w przedmiotowej sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),zwanej dalej u.s.g., na podstawie którego oparto skargę. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powyższy przepis, Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej, skargę poprzedzono bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono w terminie, tj. 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie. Przystępując do oceny interesu prawnego skarżących w żądaniu zbadania legalności uchwały Sąd podkreślił, że na bazie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"), c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym, d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Następnie Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie podstawę materialno-prawną skarżonej uchwały stanowił przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z preambuły do tej ustawy wynika, że celem uregulowań w niej zawartych jest uznanie życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Tak sformułowany cel znalazł odbicie w przepisach ogólnych, zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania między innymi działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożycia, w szczególności przez tworzenie warunków motywujących, powstrzymywanie się od spożycia alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną, profilaktykę oraz ograniczenie dostępności do alkoholu (art. 1 i 2 w/w ustawy). Sąd podkreślił, że restrykcje przewidziane w tej ustawie w żaden sposób nie naruszają wolności gospodarczej, gdyż art. 22 Konstytucji RP nie gwarantuje swobody absolutnej, wyznaczając ramy dopuszczalnych ograniczeń tej wolności. Bezwzględnym wymogiem formalnym ograniczenia wolności gospodarczej jest forma ustawy, a więc między innymi ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Cały rozdział 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) poświęcony jest koncesjom oraz regulowanej działalności gospodarczej. W szczególności art. 75 ust. 1 pkt 1 stwierdza, że uzyskanie zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określane są w drodze uchwały przez radę gminy, która ustala także liczbę punktów sprzedaży. Podejmując takie uchwały rada ma na uwadze to, by liczba punktów i ich usytuowanie było dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy). Przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 ustawy, należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93, Ow SS 1994/2/73). Upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., II GSK 81/07, Lex nr 361571). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd podniósł, że kwestionowany § 3 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008 r. jest zgodny z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie narusza interesu prawnego skarżących. Sąd uznał, że stanowisko przedstawione w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Celem ustawy na podstawie której została podjęta kwestionowana uchwała jest zapewnienie życia obywateli w trzeźwości. W tym też celu podejmowane powinny być wszelkie działania zmierzające między innymi do ograniczenia dostępności do alkoholu. Ograniczenia dokonywane na podstawie tej ustawy nie stanowią naruszenia wolności gospodarczej. Rada Gminy M. ograniczając wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w odległości mniejszej niż 100 m od zakładu pogrzebowego, kierowała się koniecznością oddalenia tego punktu od miejsca, w którym gromadzą się ludzie z przyczyn innych niż komercyjne. Zdaniem organu, taki zapis utrudni możliwość kupna alkoholu w okolicznościach, w których nie powinien on być łatwo dostępny. W ocenie Sądu, stanowisko Gminy o uznaniu zakładu pogrzebowego jako obiektu zasługującego na szczególną ochronę ze względu na jego charakter, nie narusza prawa, w tym zasad usytuowania punktu sprzedaży alkoholu. Podnoszona zaś przez skarżących okoliczność pierwszeństwa lokalizacji nie ma znaczenia, gdyż zasady usytuowania tych punktów powinny być modyfikowane i dostosowywane do zaistniałej sytuacji. Marginalnie Sąd podniósł, że kwestia dotycząca zakazu wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu w punkcie sprzedaży usytuowanym w mniejszej odległości niż 100m od banku nie ma znaczenia w sprawie, gdyż sklep skarżących jest położony w większej odległości. Bezzasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy, przede wszystkim dlatego, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, a nadto materia uregulowana w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, stanowiącym podstawę materialnoprawną kwestionowanej uchwały, nie dotyczy kwestii zagadnienia zakazów uregulowanej w art. 14 ustawy. Wbrew temu co twierdzą skarżący, pkt 5 uchwały z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2008 nie może stanowić podstawy sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Zapis ten stanowi, że w zakresie podejmowania działań ograniczających dostępność alkoholu, zadaniem gminy jest utrzymanie na jej terenie zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Treść tego punktu jak i charakter całej uchwały wskazuje na to, że zawiera ona sformułowane w sposób ogólny cele i zadania Gminy M. dotyczące przeciwdziałania alkoholizmowi. Uchwała ta podejmowana jest na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 12 ustawy, liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad wydawania aktów prawnych przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez objęcie treścią kwestionowanej uchwały zbyt szerokiego zakresu regulacji prawnej. Treść § 138 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dopuszcza możliwość realizacji w jednym akcie (uchwale, zarządzeniu) kilku upoważnień ustawowych. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, a ust. 2 tego przepisu upoważnia ten organ do ustalenia w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Rada Gminy M. regulując powyższe kwestie jedną uchwałą działała zgodnie z przepisami prawa. Końcowo Sąd stwierdził, że kwestionowany przez skarżących zapis § 3 uchwały nie narusza ich interesu prawnego. Jedynie bowiem taki związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, która obecnie a nie w przyszłości spowoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, uzasadnia interes prawny do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący obecnie posiadają zezwolenie na sprzedaż piwa wydane przez Wójta Gminy M. na okres od 16 maja 2008 r. do 31 maja 2010r. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący – B. spółka cywilna Z. B., K. T., na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż skarżący prowadzący działalność gospodarczą w zakresie obrotu detalicznego napojami alkoholowymi, nie mają interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, b) błędną wykładnię art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 - 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez przyjęcie, iż Rada Gminy w M. mogła w zaskarżonej uchwale zakazać wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdy punkt sprzedaży jest w odległości mniejszej niż 100 m od zakładu pogrzebowego, banku. Ponadto, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przy tworzeniu zaskarżonej uchwały § 144 ust. 1 załącznika Zasad techniki legislacji do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki legislacyjnej. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ze zniesieniem postępowania i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 12 ust.2 oraz art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i podkreślono, że rada gminy może wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (stały lub czasowy) jedynie w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, jeżeli jest to uzasadnione ich charakterem, np. mają one szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne, czy pełnią specyficzną rolę wychowawczą, nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży. Skarżący przytoczyli także pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 września 1999r., sygn. akt II SA/Kr 892/99, zgodnie z którym "wprowadzenie zakazu spożywania alkoholu, jakkolwiek może być uzasadnione ze względów społecznych, ogranicza swobody obywatelskie, tak jak każdy inny zakaz wprowadzany przez organy państwowe lub samorządowe. Przy wprowadzaniu takiego zakazu należy zatem szczególnie starannie interpretować przepisy prawa i w razie wątpliwości interpretować je tak, aby swobody obywatelskie nie zostały naruszone". Skarżący nie zakwestionowali uprawnienia Rady Gminy w M. do określenia punktów sprzedaży alkoholu poprzez zakaz sprzedaży alkoholu w odległości mniejszej niż 100 m od szkół, oddziałów przedszkolnych, kościoła i cmentarza, podkreślając, że w tych miejscach ustanowiony został ustawowy zakaz sprzedaży alkoholu, wynikający z art. 14 ust. 1-5 ustawy. Podkreślili natomiast, iż zakaz sprzedaży, podawania i spożycia napojów alkoholowych w zakładzie pogrzebowym i banku nie jest wymieniony w art. 14 ust. 1-5. Również w zaskarżonej uchwale zakład pogrzebowy i bank nie są wymienione w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy jako obiekty, gdzie nie można sprzedawać napojów alkoholowych. A contrario, w zakładzie pogrzebowym i w banku można sprzedawać, spożywać i podawać alkohol. Nie może więc Rada Gminy w M. traktować miejsca - położonego w odległości 100 m od zakładu pogrzebowego i banku - jako mającego szczególny charakter, a obiektom tym nadawać taki walor w rozumieniu ustawy. W związku z powyższym skarżący wywiedli, że jeżeli nie ma zakazu sprzedaży alkoholu w zakładzie pogrzebowym i w banku, to niczym nie jest uzasadniony zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w pobliżu tych obiektów. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zapis paragrafu 3 uchwały wyłączający zakaz sprzedaży w pobliżu zakładu pogrzebowego, to efekt walki konkurencji na rynku i wykorzystywania miejscowych władz przeciwko skarżącym. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego podniesiono, że uchwała wymienia przedmiotowe obiekty, tj. zakład pogrzebowy i bank, w liczbie pojedynczej, co jest sprzeczne z zasadami tworzenia prawa, które powinny mieć charakter abstrakcyjny. Zgodnie z § 144 ust.1 załącznika Zasad techniki legislacji, jeżeli norma ma być adresowana do podmiotów innych niż osoby fizyczne, adresata tej normy można wskazać nazwą rodzajową albo własną. Uchwała natomiast posługuje się raz liczbą mnogą, a raz pojedynczą. Adresat normy powinien być określony w sposób abstrakcyjny. Ponadto skarżący podnieśli, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie porusza problematyki nadzoru nad uchwałami rady w tzw. sprawach alkoholowych, co nie oznacza, że uchwały takie wolne są od jakiegokolwiek nadzoru. Z punktu widzenia przedsiębiorcy istotne jest, czy jego osobiste działania w postaci określonych przez prawo czynności prawnych lub faktycznych, względnie działania jego pełnomocników, mogą mieć wpływ na wiążącą moc aktów prawa miejscowego lub na podjęcie określonej uchwały. Przytaczając treść art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący podkreślił, że instytucja skargi z tego przepisu nie stanowi skargi powszechnej, gdyż jest w swej istocie związana z pojęciem interesu prawnego lub uprawnienia. Nie przysługuje zatem każdemu, lecz podmiotom kwalifikowanym występowaniem faktycznego, a nie tylko potencjalnego naruszenia przez kwestionowaną uchwałę organu gminy jego interesów prawnych lub uprawnień. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego napojami alkoholowymi powinien mieć możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy, która stanowi prawo miejscowe i wpływa na jego interesy gospodarcze na etapie jej uchwalenia. Oczywiście można podnosić jej nieważność, powołując się na przekroczenie upoważnienia ustawowego na drodze występowania z wnioskiem o koncesję na sprzedaż napojów alkoholowych. Niemniej jednak brak rozstrzygnięcia sądowego, powoduje dla przedsiębiorcy niepewność prawa, w oparciu o które musi podejmować decyzje o funkcjonowaniu firmy (np. zatrudnieniu/zwolnieniu pracowników) czy też inwestycjach. Nie wszystkie decyzje można podjąć po uzyskaniu koncesji. Skarżący planowali rozszerzenie asortymentu sprzedaży napojów alkoholowych o te, z zawartością ponad 4,5% alkoholu, a zaskarżona uchwała ma wpływ na ich ewentualne decyzje gospodarcze. Uniemożliwia im prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % alkoholu. W tych okolicznościach stanowisko WSA odnośnie braku interesu prawnego jest niezasadne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione. Dokonując oceny poszczególnych zarzutów podkreślić na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza, że Sąd II instancji związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i to one decydują o zakresie kontroli zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że wskazywany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., dotyczy rozstrzygnięć sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (a zatem akt nie będący ani decyzją ani postanowieniem), już z tego tylko powodu Sąd I instancji nie mógł wskazanego przepisu naruszyć. Nie można także podzielić argumentacji leżącej u podstaw zarzutu naruszenia § 144 ust.1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2002.100.908). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli norma ma być adresowana do każdej osoby fizycznej, adresata tej normy wskazuje się wyrazem "kto". Kwestionowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapis, zawarty w § 3 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008r., nie zawiera normy odpowiadającej w swej treści dyspozycji cytowanego przepisu, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że faktycznie skarżący zarzucają naruszenie § 144 ust.4 załącznika, zgodnie z którym, jeżeli norma ma być adresowana do podmiotów innych niż osoby fizyczne, adresata tej normy można wskazać nazwą rodzajową albo własną. Uchybienie temu przepisowi polegać ma – w ocenie skarżących – na tym, że uchwała "posługuje się raz liczbą mnogą a raz pojedynczą." Niezależnie jednak od tego, że w opisany wyżej sposób nie można naruszyć cytowanego przepisu § 144 ust.4 załącznika, skarga kasacyjna nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, która wyjaśniałaby, jak zarzucane naruszenie mogłoby wpłynąć na wynik sprawy. Wykazanie tego wpływu jest zaś koniecznym warunkiem sformułowania skutecznego zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów, omawiany zarzut naruszenia w/w przepisów, uznać należy za nieuprawniony. Pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego. W pierwszym z nich, skarżący zarzucają Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, iż prowadząc działalność gospodarczą w zakresie obrotu detalicznego napojami alkoholowymi, nie mają interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się obszerne wywody, dotyczące poglądów prezentowanych przez doktrynę i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, na temat interpretacji pojęcia "interesu prawnego" użytego w zacytowanym wyżej przepisie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że pojęcie to odnosi się do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego - wynikających z konkretnych norm prawa materialnego - a zaskarżonym aktem, przy czym chodzi o konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Podkreślenia wymaga, że z pisemnych motywów wyroku Sądu I instancji nie wynika w sposób jednoznaczny, czy u podstaw oddalenia skargi legło ustalenie, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, czy też, że ich interes prawny nie został tą uchwałą naruszony. Wprawdzie Sąd dwukrotnie stwierdza, że § 3 uchwały nie narusza interesu prawnego skarżących (str. 8 i 10 uzasadnienia), jednak argumentacja, która doprowadziła Sąd do sformułowania tych samych z pozoru wniosków, jest różna. Na str. 8 uzasadnienia znalazła się ocena merytoryczna kwestionowanego zapisu dotyczącego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w odległości mniejszej niż 100m od zakładu pogrzebowego. Logicznie rzecz ujmując, poprzedzone tą oceną stanowisko Sądu dotyczące braku naruszenia interesu prawnego skarżących, zakładać zatem powinno uprzednie przyjęcie przez ten Sąd, że interes ten skarżący posiadają, a jedynie nie zostało wykazane, że został on naruszony. W końcowej części pisemnych motywów zaskarżonego wyroku znalazło się jednak stwierdzenie, które sugeruje, iż w ocenie Sądu I instancji, skarżącym nie można przypisać interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały z dnia [...] września 2008r., gdyż uzasadnia go jedynie "taki związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, która obecnie a nie w przyszłości spowoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (...). Jak wynika z akt sprawy skarżący obecnie posiadają zezwolenie na sprzedaż piwa wydane przez Wójta Gminy M. na okres od 16 maja 2008 r. do 31 maja 2010r." Oceniając opisaną wyżej niejasność wypowiedzi Sądu w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 101 ust.1 u.s.g., podkreślić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wykazali istnienie po swojej stronie interesu prawnego, gdyż zaskarżona przez nich uchwała, a przede wszystkim zapis zawarty w jej § 3, bezpośrednio dotyczy ich indywidualnej sytuacji prawnej, zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo. Nie pozostaje bowiem sporne pomiędzy stronami, że punkt sprzedaży prowadzony przez skarżących położony jest w odległości mniejszej niż 100m od zakładu pogrzebowego, a zatem zakaz wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu zawarty w § 3 obejmuje wprost prowadzoną przez nich działalność gospodarczą. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji Z. B. i K. T. posiadali ważne zezwolenie na sprzedaż piwa, skoro zakaz ujęty w kwestionowanym przez nich § 3 dotyczy sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych. Przyjęcie po stronie skarżących tak rozumianego interesu prawnego prowadzi dalej do konieczności oceny, czy został on naruszony zapisami uchwały, a zatem, czy pozostaje ona w zgodności z prawem, a konkretnie, czy znajduje oparcie w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości, na podstawie których została podjęta. Ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, oceny takiej Sąd I instancji ostatecznie dokonał, niejasność stanowiska tego Sądu co do posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy M. z [...] września 2008r., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zasadność tej oceny poddana została krytyce przez autora skargi kasacyjnej w drugim zarzucie naruszenia prawa materialnego, dotyczącym art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu trzeźwości. Skarżący twierdzi mianowicie, że skoro w art. 14 ust.1-5 ustawodawca nie zabronił sprzedaży alkoholu w banku czy też w zakładzie pogrzebowym, to tym bardziej – w ramach uprawnienia jakie daje radzie gminy przepis art. 12 ust.2 – nie ma podstaw do wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w pobliżu tych miejsc, zwłaszcza że w zaskarżonej uchwale zakład pogrzebowy i bank nie są wymienione jako obiekty, gdzie nie można sprzedawać alkoholu – jak stanowi art. 14 ust.6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 14 ust.1 pkt 1-6 wprowadza natomiast ustawowe zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: - na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; - na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników; - w miejscach i czasie masowych zgromadzeń; - w środkach i obiektach komunikacji publicznej; - w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto, zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art.14 ust. 2a); zabrania się także sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18 % alkoholu w ośrodkach szkoleniowych (ust.3) i w domach wypoczynkowych (art. 14 ust.4). Sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych (art. 14 ust.5). W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust.6). Merytoryczna ocena zasadności omawianego zarzutu wymaga niewątpliwie wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a taka operacja myślowa możliwa jest jedynie wtedy, gdy u podstaw zaskarżonego wyroku leży prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W przypadku uchwał podejmowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego, do elementów stanu faktycznego należy ustalenie motywów, jakimi kierował się organ wprowadzając do obrotu prawnego dany akt. Jest to szczególnie istotne w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o te przepisy prawa, które pozostawiają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego swobodę w sposobie kształtowania sytuacji prawnej obywateli. Do takich aktów zaliczyć należy niewątpliwie uchwałę rady gminy podjętą w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, dotyczącą ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie ulega przecież wątpliwości, że uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis, może ingerować w sposób znaczący w chronione konstytucyjnie prawa podmiotowe obywateli, np. w prawo własności czy wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 21 Konstytucji RP). Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (a contrario) wymaga, aby uchwała organu gminy była zgodna z prawem. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006r., sygn. akt II OSK 194/06, że uchwała może być sporządzona w ten sposób, że jej "sentencja" zostanie tak rozbudowana, iż będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygniecie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Może być też taka sytuacja, iż uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej uzasadnieniem. W końcu możliwe jest też, iż motywy dla jakich podjęto określoną uchwałę wynikać będą z treści protokołu obrad rady. Każda ze wskazanych wyżej możliwości pozwala na ocenę motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu określonej uchwały, a przede wszystkim wyklucza zarzut nadużycia prawa przez radę przy podejmowaniu uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, iż tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i to w tym akcie należałoby poszukiwać rozwiązań pozwalających na stwierdzenie, w jaki sposób określona rada winna przedstawić motywację swego stanowiska wyrażonego w formie uchwały. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy M. określając zasady sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości 100m od zakładu pogrzebowego i banku, nie da się wyczytać ani z treści uchwały, ani ze znajdującego się w aktach odpisu protokołu z obrad sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta, ani nawet z uzasadnienia uchwały z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o usunięcie niezgodności z prawem uchwały z [...] września 2008r. Motywy te wskazane zostały dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być utożsamiana z uzasadnieniem uchwały w przedstawionym wyżej rozumieniu. Poza tym pamiętać trzeba, że badaniu pod kątem legalności podlega określona uchwała rady gminy, nie zaś odpowiedź na skargę. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego zbadanie kwestii, czy można dokonać takiej kontroli, skoro nie ma możliwości poznania uzasadnienia aktu poddanego ocenie. Tym samym, nie ma możliwości ustalenia przesłanek, jakimi kierował się organ zakazując w § 3 uchwały sprzedaży alkoholu w punktach oddalonych 100m od banku i zakładu pogrzebowego. Faktycznie zatem, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie, czy naruszyła ona interes prawny skarżących czy też nie, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do oceny merytorycznej odpowiedzi na skargę, a nie zaskarżonej tą skargą uchwały. Dlatego też zachodzi konieczność przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownej oceny tej uchwały, przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. W szczególności, przy przyjęciu, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2008r., koniecznym będzie rozważenie, czy wobec faktu, że uchwała nie posiada uzasadnienia, można poddać kontroli zgodność z prawem wprowadzonych nią zapisów, a jeśli tak – jakie kryteria oceny przyjąć w sytuacji, gdy nie da się ustalić motywów, jakimi kierował się organ wprowadzając kwestionowane tą uchwałą zakazy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz 240 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo procesowe, obliczonego na podstawie § 14 ust.2 pkt 2c w zw. z § 14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).