III SA/Gl 1020/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w M. na rozstrzygnięcie [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. w przedmiocie nałożenia korekty finansowej w postępowaniu ofertowym postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Dnia 16 lutego 2021 r. pomiędzy A sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako strona, skarżąca) a Województwem [...] - [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej również jako [...]CP) została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie projektu: Rozszerzenie profilu działalności sposobem na zwiększenie konkurencyjności restauracji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 wspófinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Pismem z 16 czerwca 2021 r. [...]CP poinformowało skarżącą, że w trakcie weryfikacji wniosku o płatność pośrednią złożonego 11 maja 2021 r. stwierdzono błędy uzasadniające nałożenie korekty finansowej w wysokości 100% za konflikt interesów. Jako przyczynę korekty wskazano, iż wybrany wykonawca, czyli firma B sp. z o.o. była w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych oferentów. Dnia 22 czerwca 2021 r. strona złożyła pismo, w którym nie zgodziła się z dokonaną korektą. Po przeprowadzonej 7 lipca 2021 r. przez Komisję do spraw zmian w realizacji projektu analizie pisma strony, [...]CP nie znalazło podstaw do uznania za zasadne zgłoszonych zastrzeżeń strony. W dniach 9 i 26 lipca 2021 r. do strony zostały wysłane pisma informujące o podtrzymaniu nałożonej korekty finansowej. Dnia 12 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła skargę na rozstrzygnięcie [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej również jako [...]CP) w przedmiocie nałożenia korekty finansowej dotyczącej płatności o numerze [...] w postępowaniu ofertowym nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 5 oraz art. 24 ust., 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 – dalej jako ustawa wdrożeniowa) w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971 – dalej jako rozporządzenie), poprzez uznanie, że skarżący był podmiotem powiązanym z B sp. z o.o. oraz, że spółka ta znajdowała się w pozycji uprzywilejowanej, czym skarżący naruszył zasady przyznawania środków i dopuścił się nieprawidłowości w postępowaniu poprzez naruszenie zakazu konfliktu interesów (zasady konkurencyjności) i w konsekwencji nałożenie korekty finansowej w wysokości 100%. Uzasadniając złożoną skargę w kwestii jej dopuszczalności skarżąca wskazała, że wydane rozstrzygnięcie winno być traktowane jako akt lub czynność o charakterze zewnętrznym, albowiem został on skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu tenże akt lub podejmującemu czynność. Nadto ma on charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podjęte przez [...]CP rozstrzygnięcie stanowi wyraz władztwa administracyjnego, albowiem poprzez jego wydanie doszło do jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniu lub obowiązku. Nałożenie korekty finansowej miało charakter jednostronnej czynności [...]CP i rozstrzygnęło o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Nie ulegało również wątpliwości strony, że [...] Centrum Przedsiębiorczości jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną działającą w formie jednostki budżetowej, a jej działalność finansowana jest z budżetu Województwa [...]. W konsekwencji [...]CP jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, bowiem są to zadania samorządu województwa. Skarżąca podniosła ponadto, że ustawa wdrożeniowa poddała kontroli sądów administracyjnych kwestie związane z bezpośrednią realizacją programów w zakresie polityki spójności. Strona wykazywała również swój interes prawny we wniesieniu skargi podnosząc, iż przejawia się on w uprawnieniu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W dalszej części skargi strona przedstawiła argumenty przemawiające za jej zasadnością, przy czym na etapie badania dopuszczalności skargi ich przytoczenie jest niecelowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej ani też nie jest aktem objętym dyspozycją art. 3 § 2, § 2a lub § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako ppsa). Organ podniósł w pierwszej kolejności, że przepis art. 24 ust. 4 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszających wartość wydatków kwalifikowanych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w art. 9 pkt 1 i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w art. 11, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (dalej jako kpa). Oznacza to, że do aktów, pism sporządzonych w trakcie procedury związanej w szczególności z weryfikacją przez organ wniosków opłatność, nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 kpa wprowadzający zasadę załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Wydana informacja przez [...]CP nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawą dofinansowania jest bowiem umowa cywilnoprawna. Już ta okoliczność przesądza o wyłączeniu kognicji sądu administracyjnego. Korekta dofinansowania wynika z faktu naruszenia przez stronę zasad obowiązujących przy udzielaniu przez beneficjenta zamówień w ramach projektu. Zasady te wynikają z umowy cywilnoprawnej oraz treści wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Ustalenie korekty, jak w niniejszej sprawie, nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej jako ufp), instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje wezwania go do zwrotu środków, a w oparciu o art. 207 ust. 9 ufp uprawniona jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Dopiero wydanie takiej decyzji uprawnia do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Po zakończeniu kontroli i stwierdzeniu nieprawidłowości następuje wezwanie beneficjenta do zwrotu środków bądź do wyrażenia zgody na pomniejszenie następnych transzy dofinansowania. Organ nakłada zatem korektę finansową. Dopiero w przypadku braku dobrowolnego zwrotu dofinansowania istnieje podstawa do wydania decyzji w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyliczenie spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego ma charakter zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Oceniając dopuszczalność skargi Sąd miał na uwadze w pierwszej kolejności brzmienie przepisów ustawy wdrożeniowej, które zostały zastosowane przez organ. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy wdrożeniowej kontrola i audyt programu operacyjnego obejmują kontrole realizacji programu operacyjnego służące zapewnieniu, że system zarządzania i kontroli programu operacyjnego działa prawidłowo, a wydatki w ramach programu operacyjnego ponoszone są zgodnie z prawem oraz zasadami unijnymi i krajowymi. Kontrole obejmują weryfikacje wydatków służące sprawdzeniu prawidłowości i kwalifikowalności poniesionych wydatków, które przybierają formę kontroli składanego przez beneficjenta wniosku o płatność. W myśl z kolei art. 24 ust. 1, ust. 9 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo, a w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ufp, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu. Zgodnie z ust. 10, w przypadku, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, jeżeli beneficjent nie zgadza się ze stwierdzeniem wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej oraz pomniejszeniem wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność, może zgłosić umotywowane pisemne zastrzeżenia. Przepisy art. 25 ust. 2-12 stosuje się odpowiednio. W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona wniosła stosowne zastrzeżenia do pisma informującego o dokonanej korekcie, a te zostały ocenione przez [...]CP. Ocenie zatem podlega charakter nałożenia korekty. Istotnego znaczenia w tym zakresie nabiera przepis art. 24 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że do stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, i nałożenia korekty finansowej oraz w przypadku, o którym mowa w ust. 11, nie stosuje się przepisów kpa. Oznacza to, że do aktów/pism sporządzonych/wydanych w trakcie opisanej powyżej procedury kontrolnej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 kpa wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyraźnie wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że pismo informujące o nałożeniu korekty nie jest decyzją, a więc rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę co do istoty. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Co więcej w uchwale z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się o charakterze korekty finansowej. NSA zaznaczył, że ustalenie korekty nie oznacza bezpośrednio powstania publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ufp. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej (czy też przyjęcie, iż jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie, a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp. W konkluzji swoich rozważań NSA przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ufp. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią one natomiast element stanu faktycznego tej sprawy. Nałożenie korekty nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podstawą dofinansowania, a tym samym źródłem praw i obowiązków z tym związanych, jest dla beneficjentów cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Już tylko ta okoliczność przesądza o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do omawianych postępowań kontrolnych przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych (por. J. Ostałowski, Komentarz do art. 24 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Lex nr 532024). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są w na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niźli jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Wydane pismo tych wymogów nie spełnia, zatem nie stanowi aktu lub czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że skoro nałożenie korekty finansowej nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, to tym samym nie jest nią pismo organu z 16 czerwca, 9 ani 28 lipca 2021 r. stanowiące wyłącznie stanowisko organu w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości. Są to jedynie ustalenia instytucji kontrolnej będące elementami stanu faktycznego sprawy. Uznanie ich za akty władcze stanowiłoby zbyteczność regulacji wzywania beneficjenta do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie art. 207 ust. 8 ufp jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 ufp decyzji zobowiązującej do zwrotu. W tym miejscu wskazać należy, że kontrola projektów dotyczy relacji, która ma zasadniczo charakter cywilnoprawny (umowa o dofinansowanie). W aspekcie administracyjnym skutki kontroli dla beneficjenta ujęte zostały w ramy odrębnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 207 ufp (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., sygn.. akt I GSK 472/21). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie tego przepisu Sąd postanowił jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa Sąd zwrócił stronie uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.