III SA/Gl 1027/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 sierpnia 2025 r. nr UP-550/2025 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 16 kwietnia 2024 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: organ I instancji; ZUS) wpłynął wniosek K. K. (dalej: strona, skarżący) o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazał w nim, że prowadząc działalność gospodarczą wygenerował zadłużenie względem ZUS, które obecnie nie jest w stanie spłacić. Zaznaczył, że jest w trudnej sytuacji materialnej, a dodatkowo dokonywane potrącenia z tytułu zajęć egzekucyjnych pozbawia go środków do życia, a obecnie jest w wieku, który uniemożliwia mu podjęcie dodatkowej pracy. Dlatego też, zdaniem skarżącego, umorzenie należności jest szansą na godne życie. W trakcie postępowania złożono oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 16 kwietnia 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Oddział w R. decyzją z 12 czerwca 2025 r. nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497; dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 23 934,87 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne - za okres 01-12.2013, 08,10.2014 w łącznej kwocie 16 731,27zł, w tym z tytułu: - składek - 7 693,27 zł, - odsetek (naliczonych na 16 kwietnia 2025r.) - 9 038zł, b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres 01-12.2013,10.2014 w łącznej kwocie 7 203,60 zł, w tym z tytułu: -składek - 3 309,60 zł, -odsetek (naliczonych na 16 kwietnia 2025r.) - 3 894zł. Wydając ww. decyzję organ I instancji nie znalazł podstaw do przychylenia się do wniosku strony, gdyż – w jego ocenie – nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Poza tym strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Zdaniem organu I instancji skarżący nie wykazał także, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, w szczególności strona nie wykazała, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Poza tym organ I instancji ustalił, że należności objęte wnioskiem są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, prowadzone postępowanie egzekucyjne, dla należności: a. 01.2013-08.2013,11.2013-12.2013 od 07.12.2017r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal; b. 09.2013-10.2013 od 18.04.2018r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal, c. 08.2014 od 08.11.2016r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal; d. 10.2014 od 03.10.2016r. (doręczenie tytułów wykonawczych) do nadal. Nie godząc się z wydaną przez organ I instancji decyzją strona pismem z 2 lipca 2025 r. (data nadania) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 4 sierpnia 2025 r. ZUS Oddział w B. (dalej również: organ II instancji; organ odwoławczy; Prezes ZUS) nie uwzględnił wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej strony, jak również rodzaju, okresu i wysokości należności na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów. Poza tym organ I instancji dokonał analizy kwestii przedawnienia i prawidłowo uznał, że w decyzji z 12 czerwca 2025 r. nr [...] przywołano podstawy prawne, opisano okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia i poprawnie stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Natomiast jak dalej argumentowano - organ odwoławczy - przyjmuje te ustalenia za własne. Zwrócono również uwagę, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Poza tym strona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 3.301,87 zł brutto, tj. 2.908,70 zł netto miesięcznie, z którego dokonywane są potrącenia tytułem zaległości składkowych w kwocie 1.650,93 zł i do wypłaty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 348,22 zł pozostaje 1.605,99 zł miesięcznie. W ostatnich 12 miesiącach ZUS wypłacił skarżącemu, jak dalej przekonywano, również dodatkowe świadczenia, w łącznej wysokości 2.710,43 zł netto, co daje dochód w przeciętnej kwocie 225,87 zł miesięcznie. Natomiast, zdaniem ZUS, posiadania zobowiązań wobec innych wierzycieli, szczególnie cywilnoprawnych nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Przyznanie takiej ulgi doprowadziłoby do naruszenia interesu publicznego, ponieważ skutkiem umorzenia byłoby zwolnienie spod egzekucji/potrąceń uzyskiwanych dochodów na rzecz zobowiązań, które nie korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia na gruncie przepisów ustawowych. Tymczasem ZUS, jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli i rezygnować z należnych mu kwot w celu ich zaspokojenia. Zdaniem organu odwoławczego instytucja umorzenia służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach związanych ze skrajną biedą, nieprzewidzianymi wypadkami losowymi czy innymi, niemożliwymi do przewidzenia zdarzeniami, w sytuacji gdy status materialny trwale nie rokuje w kontekście spłaty zadłużenia. Dlatego też umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prezesa ZUS, brak jest dowodów, że takie okoliczności zachodzą. Poza tym, organ odwoławczy dostrzegł, że od 1977 r. skarżący pozostaje w związku małżeńskim, a małżonkowie, zgodnie z art. 23 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm.) są zobowiązani do wzajemnej pomocy. W podsumowaniu Prezes ZUS wskazał, że w analizowanej sprawie umorzenie zaległości składkowych byłoby przedwczesne, a w dodatku sprzeczne z interesem publicznym oraz naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. W osobistej skardze do WSA w Gliwicach skarżący zakwestionował wydaną decyzję argumentując, że jego sytuacja materialna jest bardzo trudna i nie ma środków by spłacić istniejące zaległości. Podniósł następujące zarzuty naruszenia przez Prezesa ZUS przepisów prawa materialnego i procesowego, a mianowicie: 1. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie nie występują względy słuszności i humanitarne uzasadniające umorzenie należności, podczas gdy mój podeszły wiek i ciężka, przewlekła choroba nerek stanowią oczywistą podstawę do zastosowania tej normy; 2. art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przy wydawaniu decyzji; 3. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie przedstawionej dokumentacji medycznej, potwierdzającej ciężki stan zdrowia strony; 4. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co skutkowało przyjęciem, że przedstawione dowody nie mają znaczenia dla sprawy; 5. art. 2 Konstytucji RP, polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku spłaty zaległości w sytuacji, gdy prowadzi to do pozbawienia go środków na leczenie i podstawowe utrzymanie, a więc w sposób nieproporcjonalny narusza prawa jednostki; 6. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która ignoruje szczególne okoliczności życiowe skarżącego i sprowadza się do mechanicznego stosowania prawa bez poszanowania celu regulacji z art. 28 u.s.u.s.; 7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i schematyczny, bez należytego odniesienia się do istotnych argumentów strony, w szczególności do przedstawionej dokumentacji medycznej i opisu sytuacji finansowej. W konsekwencji skarżący domagał się uchylanie w całości decyzji ZUS z 4 sierpnia 2025 r., znak UP-550/2025, oraz poprzedzającej ją decyzji z 12 czerwca 2025 r., nr [...]; umorzenia postępowania w przedmiocie należności z tytułu składek wobec istnienia przesłanek z art. 28 u.s.u.s., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosił o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W jej uzasadnieniu przekonywano, że nie sposób mówić, aby przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zaistniały jakiekolwiek podstawy do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Brak jest też jakichkolwiek szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie należności na podstawie jakiekolwiek innej podstawy prawnej, w szczególności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie wystąpił bowiem szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Dokonując oceny w tym zakresie, Prezes ZUS – jak dalej zaznaczono – słusznie odwołał się do rozporządzenia wykonawczego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna, lecz nie z przyczyn w niej opisanych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 21 stycznia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. W ocenie Sądu w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzje w sprawach tego rodzaju mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, obowiązkiem zarówno organu I jak i II instancji orzekających w 2025 r. w sprawie było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaległe składki, o których umorzenie wniósł skarżący są nadal wymagalne i nie uległy one przedawnieniu. Za bezprzedmiotowe - podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) trzeba bowiem uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji, na podstawie art. 28 u.s.u.s. Kwestia ta jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, że organ I instancji stwierdził, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu i przywołał na tę okoliczność argument w postaci prowadzonych postępowań egzekucyjnych jednak nie dołączył do akt sprawy jakichkolwiek dokumentów te okoliczności potwierdzających. Zaś Prezes ZUS orzekając w sprawie w II instancji w ogóle kwestii tej nie analizował poprzestając na twierdzeniach organu I instancji opisanych w decyzji czym spowodował naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 14 lutego 2023 r., I SA/Gd 1344/22 właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W konsekwencji niezależnie od uchybienia organu I instancji, gdzie stwierdzono brak przedawnienia wnioskowanych składek bez oparcia tego o stosowne dokumenty z których twierdzenia te wywiedziono doszło także do uchybienia art. 15 k.p.a. przez Prezesa ZUS przy wydaniu decyzji w II instancji i naruszenia także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Bowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy i przepisów prawa w tym zakresie doszło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Wskazane uchybienia uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonych decyzji wydanych w przedmiocie wniosku strony. Okoliczności zaś na które organy się powołują muszą zostać wykazane przez organ. Sąd nadmienia, że nie jest jego rzeczą uzupełnianie dowodów w sprawie, gdyż Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Jak stanowi art. 133 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 31 października 2017 r., I OSK 1664/17, LEX nr 2400692). Z w/w przepisu wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali daty wymagalności poszczególnych należności z tytułu składek, obliczy termin przedawnienia każdej z nich, ustali, czy zaszły okoliczności przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia i których należności dotyczyły i da temu wyraz w treści wydanej decyzji. Nadto włączy w poczet materiału dowodowego dokumenty świadczące o zawieszeniu bądź przerwaniu biegu terminu przedawnienia składek jak też pozostałe dokumenty na podstawie których podejmie decyzje. Dopiero tak ustalony stan faktyczny i uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcie co do zasadności umorzenia wnioskowanych należności jest przedwczesne. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.