III SA/Gl 1060/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia na terenie gminy B. , liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym W. w dniu 4 września 2001 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały ustalono liczbę 100 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie gminy B. . Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy B. , domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015r. poz. 1286), polegające na nie wypełnieniu w całości delegacji ustawowej, poprzez zaniechanie określenia w uchwale liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, Uchwała, wbrew dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie zawiera ustalenia w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Prokurator podkreślił, że ustawodawca w art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych zarówno do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Stosownie do art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy ustalona przez radę gminy liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. W preambule ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim wyjściowe założenie, że życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Nałożony art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na radę gminy obowiązek ustalenia w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży wymaga aby rada gminy ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), a w ramach tej liczby wyodrębniła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Nie budzi wątpliwości interpretacyjnych okoliczność, że określenie wymienionych liczb powinno nastąpić w jednej uchwale z godnie z art. 12 ust. 1 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podjęta przez Radę Gminy B. w dniu 17 sierpnia 2001 r. uchwała numer [...] nie zawiera wbrew dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustalenia w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży co stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator zarzucił, że brak stosownego uregulowania pozostawia w systemie prawa miejscowego lukę, która może przyczyniać się do podejmowania działań wbrew założeniom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie wiadomo bowiem, czy intencją Rady Gminy w B. było wprowadzenie, poprzez nieuregulowanie tej kwestii, nieograniczonej niczym liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży czy też całkowity zakaz takiej sprzedaży. W obu przypadka uchwała Rady Gminy w B. istotnie narusza prawo. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę, że uchwała Rady Gminy w B. z dnia 17 sierpnia 2001r nr [...] nie spełnia wymogów jakie nakłada art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zasadnym i koniecznym stało się w ocenie Prokuratora wystąpienie z niniejszą skargą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Natomiast w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę poinformował, że postanowił przedstawić Radzie Gminy B. projekt uchwały w sprawie ustalenia na terenie Gminy B. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, uwzględniając zarzuty Prokuratora. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ pismem z dnia 26 września 2016 r. poinformował, ze na dzień 17 sierpnia 2001 r. (podjęcia zaskarżonej uchwały) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 18 czerwca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponadto w dniu 13 września 2016 r. Rada Gminy B. podjęła nową uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Gminy B. , ustalającą liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – 70 punktów i w miejscu sprzedaży – 100 punktów, którą w załączeniu przedłożyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 247 § 1 O.p.). Z kolei, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. A zatem w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.). Na wstępie należy zauważyć, ze wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. W rozpoznawanej sprawie oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Rady Gminy B. , Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Należy wskazać, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w wersji początkowo obowiązującej stanowił, że Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada Gminy w B. zadośćuczyniła temu wymogowi w uchwale Nr [...] z dnia 18 czerwca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zgodnie ze zmianą ww. art. 12 ustawy wprowadzoną przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi , ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz.U. z 2001 r., Nr 60, poz. 610) w ust. 1 na końcu zdania dodano wyrazy "jak i w miejscu sprzedaży". Zmiana ta z mocy przepisów przejściowych ustawy zmieniającej weszła w życie 28 czerwca 2001r. Konsekwencja tej zmiany była podjęta przez Radę Gminy B. zaskarżona uchwała z dnia 17 sierpnia 2001r nr [...] , którą ustalono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Jednocześnie nadal jednak obowiązywała uprzednio podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 18 czerwca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. A zatem Rada Gminy w B. wbrew zarzutom skargi ustaliła liczbę punktów sprzedaży alkoholu zarówno poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu spożycia, chociaż uczyniła to w dwóch uchwałach, a nie w jednym akcie. Zaskarżona uchwała z 17 sierpnia 2001 r. stanowiła zatem dopełnienie obowiązującego już prawa miejscowego. Brak regulacji wynikającej z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2001 r. w jednym akcie prawa miejscowego nie powoduje w ocenie Sądu nieważności zaskarżonej uchwały. W skardze nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie, że określenie liczb punktów sprzedaży napojów alkoholowych powinno nastąpić w jednej uchwale, a Sąd takiej podstawy nie znajduje. Nie można zgodzić się z zarzutem, że podjęta przez Radę Gminy B. uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art., 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości co stanowi istotne naruszenie prawa. Jak bowiem stwierdzono, była to druga uchwała wydana w konsekwencji zmiany przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. A zatem na terenie Gminy B. była ustalona liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Podjęcie przez Radę Gminy B. w toku postepowania sadowoadministracyjnego nowej uchwały z dnia 13 września 2016 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie istotnego naruszenia wskazanego w skardze przepisu poprzez zaniechanie określenia w uchwale z dnia 17 sierpnia 2001 r .liczby punktów sprzedaży alkoholu poza miejscem sprzedaży skoro w tym zakresie obowiązywała uchwała z dnia 18 czerwca 1993 r. i z tej przyczyny skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.