III SA/Gl 107/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w J. na czynność Burmistrza Gminy i Miasta C. w przedmiocie przekazania zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta C. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 31 grudnia 2024r. skarżąca G Sp. z o.o. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci przekazania w 2023 r. zaniżonej kwoty dotacji oświatowej, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 1) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej PKD) dla prowadzonego przez nią Niepublicznego Chrześcijańskiego Przedszkola G w C., dokonaną przez Burmistrza Gminy i Miasta C. W skardze zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 153 PPSA poprzez nie wykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 22 lipca 2024 r. (sygn. III SA/GI 121/24) polegających na: a. zaprezentowaniu przez organ metody wyliczenia zaktualizowanej kwoty dotacji należnej w 2023 r. dla przedszkola prowadzonego przez skarżącą w sposób nieczytelny i nie poddający się kontroli sądu; b. ograniczeniu się do powtórzenia argumentacji zaprezentowanej podczas pierwszego postępowania toczącego się w niniejszej sprawie, tj. postępowania o sygn. III SA/GI 121/24; 2. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 9 UFZO poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe zaktualizowanie podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej w 2023 roku. W oparciu o te zarzuty wniosła o: 1. Uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. Orzeczenie, iż zaskarżona czynność została dokonana z rażącym naruszeniem prawa; 3. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zrealizował wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt III SA/Gl 121/24 poprzez przedstawienie sposobu postępowania zgodnego z ufzo. W piśmie z 6 listopada 2024r. zawarł algorytm obrazujący sposób obliczenia aktualizacji kwoty dotacji i dane liczbowe konieczne do podstawienia do tego wzoru celem obliczenia, o czym poinformował stronę. Stwierdził zatem, że skarżąca dysponowała kompletnymi informacjami umożliwiającymi poznanie metody dokonywania aktualizacji kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Oświadczył, że dotacja przekazana skarżącej była równa 75% PKD udzielanej przedszkolom gminnym, ustalonej zgodnie z art. 12 ufzo. Natomiast dotacja zaktualizowana w październiku 2023r. skutkowała zwiększeniem kwoty dotacji na jednego wychowanka z kwoty 754,18 zł na 890,63 zł stąd skarżąca otrzymała w listopadzie i grudniu 2023r. wyrównanie w łącznej kwocie 13 475,85 zł. W piśmie procesowym z 31 marca 2025r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zgodnie z zaleceniami Sądu organ winien był przedstawić wyliczenie PKD z 2023r., a następnie dwóch kolejnych aktualizacji: w miesiącu pierwszej aktualizacji (art. 44 ust. 1 pkt 1 ufzo) i w październiku (art. 44 ust. 1 pkt 2 ufzo) i do tych wyliczeń załączyć dokumenty źródłowe. Odnosząc się do algorytmu przedstawionego w piśmie organu wskazał, że jest w nim ujęta wyłącznie aktualizacja dokonana w trybie art. 44 ust. 1 pkt 2 ufzo, a więc jedna z trzech. Za błędne uznał stanowisko organu, że nie zachodzą przesłanki do dokonania aktualizacji , o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo, gdyż – zdaniem strony – w budżecie jst zaszły na tyle duże zmiany, że aktualizacja powinna być dokonana. Zarzucił, że organ oświadczył, że kwota wydatków bieżących wyniosła 15 974 328,55 zł, ale nie wykazał swych twierdzeń żadnym dowodem. Zarzucił, że organ nie wskazał w jaki sposób obliczył PKD należną skarżącej oraz nie przedstawił metodologii dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pk 1 i 2 ufzo. Następnie pełnomocnik omówił zaskarżoną czynność w kontekście zaleceń zawartych w wyroku III SA/Gl 121/24 i stwierdził, że nie zostały wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024r., poz. 935) dalej powoływana także jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 47 ufzo czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe wynika z wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), co oznacza, że czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w wyrokach NSA o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21, dostępnych w CBOSA). Sąd przyjął, że złożona w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Pismo z 6 listopada 2024r. zawierające opis metody aktualizacji kwoty dotacji zostało doręczone stronie 4 grudnia 2024r., a 3 stycznia 2025r. skarga wpłynęła już do organu, co oznacza, że została wniesiona w terminie. Punktem wyjścia w rozważaniach dot. niniejszej sprawy jest fakt, że kwestia aktualizacji dotacji oświatowej należnej skarżącej na prowadzenie przedszkola była już przedmiotem rozważań tut. Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 121/24. Zgodnie zaś z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotne jest zatem, czy organ wykonując wyrok Sądu zastosował się do jego wskazówek. Oceniając tę kwestię, Sąd doszedł do przekonania, że wskazania te nie zostały zrealizowane prawidłowo. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że strona kwestionuje prawidłowość ustalenia zarówno PKD, jak i pierwszej oraz drugiej aktualizacji dotacji. Wynika to z treści skargi wniesionej w sprawie III SA/Gl 121/24, gdzie strona zarzuca, że doszło do nieprawidłowego ustalenia wydatków rocznych bieżących i planowanych, że "pierwsza aktualizacja została znacznie zaniżona" oraz "Gmina dokonując w październiku 2023r. drugiej aktualizacji PKD zaniżyła w listopadzie i grudniu 2023r. wypłatę dotacji na dziecko". Zdaniem strony, przy drugiej aktualizacji PKD doszło m.in. do zaniżenia stawek na ucznia, zaniżonych podczas pierwszej aktualizacji. Z powyższego wg Sądu orzekającego wynika, że skarżąca kwestionowała zarówno PKD, jak i jej aktualizacje. Potwierdza to treść skargi wniesionej w niniejszej sprawie, gdzie na wstępie skargi strona zarzuca "przekazanie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej (dalej PKD)", co wskazuje na dotację ustalaną po raz pierwszy, na podstawie art. 12 ustawy z o finansowaniu zadań oświatowych, podczas gdy już w części obejmującej zarzuty pisze o "metodzie wyliczenia zaktualizowanej kwocie dotacji" i zarzuca w związku z tym naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo. W tym przepisie jest zaś mowa o aktualizacji dokonywanej w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast w piśmie procesowym z 31 marca 2025r. pełnomocnik strony oświadczył, że aby uznać wyrok Sądu za wykonany prawidłowo organ winien był przedstawić metodologie: - wyliczenia PKD, - aktualizacji w miesiącu pierwszej aktualizacji – art. 44 ust. 1 pkt 1 ufzo, - aktualizacji dokonywanej w październiku 2023r. – art. 44 ust. 1 pkt 2 ufzo. Zgodnie z art. 44 ustawy z 27 października 2017 r.o finansowaniu zadań oświatowych w wersji obowązującej w 2023r. ( t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2082 ze zm.): 1. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się: 1) w miesiącu pierwszej aktualizacji; 2) w październiku roku budżetowego; 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Oceniając zaskarżoną czynność przez ten pryzmat zarzutów strony i poprzedniego wyroku WSA stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona. Organ powołał się na pismo z 6 listopada 2024r. i zawarty w nim algorytm jako wykonanie wyroku. Jednak w piśmie tym brak jest informacji o wysokości PKD i sposobie jej wyliczenia. Po wtóre, z art. 12 ufzo wynika, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli (...), i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach (...). Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ufzo, ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci (...) należy przez to rozumieć liczbę dzieci (...) ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Dopiero ust. 2 art. 11 stanowi o tym, że statystyczna liczba dzieci jest aktualizowana w październiku roku budżetowego i stanowi sumę 2/3 liczby dzieci ustalonej na podstawie danych z systemu informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku bazowego oraz 1/3 liczby dzieci ustalonej także na podstawie SIO, ale wg stanu na 30 września roku bazowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że na podstawie ww. pisma nie można ustalić jak została obliczona PKD w 2023r. i jakie dane wyjściowe zostały do tego przyjęte. Nadto po podstawieniu do wzoru danych zawartych w piśmie (po korekcie błędnego zapisu 0,75%, podczas gdy wydaje się, że winno być 75% albo 0,75) uzyskany wynik wynosi 806,46. Z jednej strony nie wiadomo, czego jest to wartość (dotacji po aktualizacji z miesiąca pierwszej aktualizacji?), z drugiej – nie wiadomo skąd wzięła się kwota 890,63 zł określona przez organ jako PKD po aktualizacji rocznej (w październiku roku budżetowego?), przy czym ufzo w art. 44 pojęciem aktualizacji rocznej się nie posługuje. Wszystko to jest jedynie domniemaniem, a Sąd – ani strona - nie może się domyślać jak organ wyliczył aktualizacje. Jako średnią arytmetyczną dotacji przekazanych w listopadzie i grudniu organ wskazał 1 131,27 zł, która to kwota zupełnie nie widomo jak została obliczona i z jakich danych wynika. Końcowo organ stwierdził, że po dokonaniu ponownego naliczenia wysokości dotacji z uwzględnieniem liczby 323 dzieci uczęszczających do przedszkola wynosi ona 264 853,63 zł, co po podzieleniu przez 323 daje kwotę 819,98 zł, zatem nie pokrywającą się ani z kwotą 806,46 zł ani 890,63zł. Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 153 ppsa, że wskazania Sądu zawarte w wyroku III SA/Gl 121/24 nie zostały zrealizowane, a przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji i jej aktualizacji dotacji na 2023r. jest nadal nieczytelna i nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu wyrażonego w piśmie procesowym z 31 marca 2025r., w którym strona zarzucała, że w budżecie gminy zaszły na tyle duże zmiany, że organ powinien dokonać aktualizacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 3 ufzo. Zgodnie z tym przepisem, aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zwrot "w szczególnie uzasadnionym przypadku" ma charakter ocenny. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku o sygn. akt II SAB/Bd 118/24 zwrot ten zawiera dwa różne elementy: opis faktów, który w procesie decyzyjnym wymaga stwierdzenia ich wystąpienia (w rozpatrywanej sprawie chodzi o stwierdzenie wystąpienia "przypadku") oraz element oceny, który prowadzi do wyrażenia swoistej kwalifikacji (chodzi o zakwalifikowanie "przypadku" jako "szczególnie uzasadnionego"). Ów element oceny wskazuje na konieczność dokonania oszacowania stopnia intensywności wystąpienia danego stanu rzeczy opisanego jako fakt (L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, str. 20-21). Należy też zauważyć, że w znaczeniu potocznym "szczególny", to "niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (Słownik języka polskiego, pod red M. Szymczaka, Warszawa 1981, str. 398). Z tego względu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że nie każda zmiana budżetu powoduje konieczność dokonania kolejnej aktualizacji dotacji, a ocena, czy w danym przypadku (zmiana budżetu) jest to szczególnie uzasadnione należy do gminy i podmiot prowadzący przedszkole nie ma podstaw do żądania dokonania tej aktualizacji. Jednocześnie nie stwierdził Sąd zasadności zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i 146 § 1 ppsa. Są to bowiem przepisy, których adresatem jest sąd, zatem nie mógł ich naruszyć organ, który ich nie stosował. Pierwszy z nich dotyczy bowiem koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, drugi – treści sądowych rozstrzygnięć uwzględniających skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 146 § 1 ppsa Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 697 zł, na które składa się 200 zł wpisu od skargi, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.