III SA/Gl 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M., E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 31 października 2024 r. nr SKO.4109.25.2024 w przedmiocie przebudowy zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 31 października 2024 r., nr SKO.4109.25.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję z dnia 18 września 2024 r., nr [...] Prezydenta Miasta C. (dalej: Prezydent) w przedmiocie odmowy M. M. i E. M. (dalej: Skarżące) zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości przy ul. [...] (działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] – K.) w sposób umożliwiający bezpośrednie włączenie do jezdni głównej drogi [...] - ul. [...] w C., przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej nieruchomości zabudowanej budynkami o charakterze gospodarczym - hal produkcyjno-magazynowych. Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z póżn. zm.; dalej: u.d.p. ) Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 7 maja 2024 r. (data wpływu 8 maja 2024r.) M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości przy ul. [...] (działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] – K.) w sposób umożliwiający bezpośrednie włączenie do jezdni głównej drogi [...] - ul. [...] w C., zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku. Następnie w dniu 23 maja 2024 r. pełnomocnik M. M. dokonał zmiany treści wniosku, wskazując, że przedmiotowy wniosek składa również współwłaścicielka nieruchomości tj. E. M. Pełnomocnik Skarżących podał również, że wnioskowany zjazd ma być zjazdem dwukierunkowym zwykłym w rozumieniu § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W ramach postępowania wyjaśniającego Prezydent ustalił, że ulica [...] w C. jest drogą publiczną kategorii krajowej ([...]) klasy G - głównej. Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi wynosi 1200 pojazdów na godzinę w szczycie. Ulica [...] w rejonie nieruchomości należącej do Skarżących posiada obecnie dwie jezdnie, rozdzielone od siebie pasem z kostki, po obu stronach znajdują się chodniki dla pieszych. Na wysokości posesji ul. [...] znajdują się dodatkowo: zatoka autobusowa, peron przystanku, pas włączenia, ścieżka rowerowa i chodnik oraz dodatkowa jezdnia o parametrach drogi klasy D, zaprojektowana do obsługi komunikacyjnej m.in. działek Skarżących. Wnioskowany zjazd po przebudowie dopuszczałby obsługę komunikacyjną w obrębie oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym w postaci ronda turbinowego łączącego drogę krajową ul. [...], drogę krajową - ul. [...], drogę wojewódzką - ul. [...] oraz nowy odcinek drogi krajowej - bez nazwy tzw. obejście ul. [...]. Przebudowa przedmiotowego zjazdu w sposób wskazany przez Skarżące doprowadziłaby do pogorszenia bezpieczeństwa na drodze, ponieważ wymuszałoby to na uczestnikach ruchu zjeżających z ronda i poruszających się ul. [...] konieczność nieoczekiwanego zredukowania prędkości, stwarzając tym niebezpieczną sytuację na drodze. Dodatkowo konieczność zjazdu z drogi do nieruchomości jak i wyjazdu z nieruchomości w miejscu przeplatania się pasów ruchu, jak również przekroczenia obszaru zatoki autobusowej, chodnika dla pieszych oraz drogi dla rowerów byłoby niebezpieczne. Jednocześnie Prezydent zaznaczył, że zapewniony jest faktyczny dostęp do nieruchomości przy ul. [...], a opisane we wniosku hale produkcyjno-magazynowe zlokalizowane są w rzeczywistości na działce o nr ewidencyjnym [...], która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Decyzją z dnia 18 września 2024 r. Prezydent zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości przy ul. [...] (działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] – K.) w sposób umożliwiający bezpośrednie włączenie do jezdni głównej drogi [...] - ul. [...] w C., przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej nieruchomości zabudowanej budynkami o charakterze gospodarczym - hal produkcyjno-magazynowych na cele komercyjne. Od tej decyzji pełnomocnik Skarżących złożył odwołanie. Po ponownym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu SKO podało przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie. Podkreśliło przy tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Jednak granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi a także obowiązujące przepisy - ograniczenia wynikające z warunków technicznych. Dobrem chronionym (interesem publicznym) jest bezpieczeństwo ruchu na drodze. Ponadto Prezydent jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym wiedzę i umiejętności pozwalające m.in. na zarządzanie drogami publicznymi i ocenę zagrożeń w ruchu drogowym. W ocenie SKO Prezydent słusznie zwrócił uwagę na fakt oparcia opinii na niemożliwej do zweryfikowania tezie o ograniczonej liczbie pojazdów korzystających ze zjazdu (5 par wjazdów -wyjazdów w skali miesiąca) oraz założeniu korzystania ze zjazdu przez zawodowych kierowców (częściowe wykorzystanie przestrzeni istniejącej zatoki autobusowej). Wnioskowany wjazd bezpośrednio z drogi krajowej przez peron przystanku autobusowego (wykorzystanie przestrzeni istniejącej zatoki autobusowej) zagraża bezpieczeństwu pasażerów korzystających ze wskazanego przystanku komunikacyjnego. W sprawie Prezydent rozważył wszelkie istotne czynniki wpływające na sferę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc wziął pod uwagę zarówno jego natężenie na danym odcinku drogi, jej kategorię, jak również istnienie (funkcjonowanie) zatoki autobusowej. Zwrócił również uwagę, iż wszelkie zmiany geometryczne w obrębie tarczy skrzyżowania powinny być uwzględniane na etapie koncepcji ruchowej czy dokumentacji projektowanej geometrii. Ponadto Prezydent odniósł się do podnoszonych przez Skarżące w piśmie przekazującym do SKO odwołanie stron zarzutów co do akceptowania innych rozwiązań. Nie są one tożsame do zaproponowanego przez Skarżące ponieważ dotyczą w rzeczywistości dróg o niższej kategorii i niższej klasie tj. dróg powiatowych klasy Z-zbiorczej. Ponadto zjazd z ul. [...] został wykonany dla służb takich jak Policja i jest zamykany szlabanem, natomiast obsługa osób udających się do budynku Sądu Rejonowego w C. odbywa się zjazdami od ul. [...] tj. drogi gminnej. Prezydent wyjaśnił również, że zjazdu przed przystankiem autobusowym do sklepu [...] przy ul. [...] przy rondzie [...] nie sposób porównać do proponowanej przez wnioskodawców obsługi komunikacyjnej działki bezpośrednio z drogi krajowej obciążonej bardzo dużym natężeniem ruchu, w tym ruchu tranzytowego w kierunku na O.. SKO podkreśliło, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. W ocenie SKO nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak informacji o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. W przypadku wystosowania zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta byłoby tożsame z rozstrzygnięciem podjętym w zaskarżonej decyzji. Prezydent - wbrew twierdzeniom Skarżących - nie odmówił wnioskowanego zezwolenia z uwagi na brak przedstawiania projektu organizacji ruchu, tym bardziej również nie "dyskwalifikował wniosku" z uwagi na brak w jego treści sformułowania o korzystaniu ze zjazdu przez zawodowych kierowców. Wniosek dotyczył przebudowy zjazdu zwykłego, z którego korzystają wszyscy uczestnicy ruchu bez rozróżnienia zawodowych i niezawodnych kierowców, z większym czy też mniejszym doświadczeniem w kierowaniu pojazdami. Z kolei z przedłożonej przez Skarżące opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego wynika, że ocena bezpieczeństwa korzystania z zjazdu została uzależniona od umiejętności i kwalifikacji kierowców pojazdów wielkogabarytowych. Podstawą odmowy zgody na przebudowę zjazdu było uznanie, że wykorzystanie peronu przystanku autobusowego stanowi zagrożenie dla osób z niego korzystających. Organ zapewnił również stronom czynny udział w postępowaniu, w tym przeprowadzając dowód z oględzin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Skarżących zarzucił decyzji: 1.naruszenie art. 6 k.p.a poprzez błędną wykładnie art. 19 ust.1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. poprzez uznanie jakoby wydanie zezwolenia na przebudowę (budowę) zjazdu do wnioskowanej nieruchomości miałoby pogorszyć warunki bezpieczeństwa ruchu na ulicy [...] podczas gdy Skarżące złożyły do akt sprawy opinię certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, w której podmiot legitymujący się uprawnieniami wydanymi na podstawie art. 24 n u.d.p. i będąc specjalnie powołanym na podstawie litery wspomnianej wyżej ustawy podmiotem uprawnionym do oceny różnych przedsięwzięć drogowych z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego autorytatywnie stwierdził, iż realizacja zjazdu z wnioskowanej działki bezpośrednio na jezdnię ulicy [...] nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu; Jednocześnie żaden z organów nie przeprowadził przeciwdowodu i nie próbował nawet wykazać, iż wnioski płynące z przedstawionej opinii miałyby być nieprawdziwe, ograniczając się jedynie do gołosłownej krytyki tej opinii sprowadzającej się do tego, że jej wnioski końcowe korzystne dla Skarżących sprzeczne są z założoną prze organ a priori o odmową uwzględnienia wniosku. 2. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw bez uzasadnionej przyczyny w takim samym stanie faktycznym i prawnym i co za tym idzie odmowie Skarżącym zezwolenia na przebudowę zjazdu jednakowoż w obszarze terytorialnym prawnego administracyjnego odziaływania Prezydenta w obrębie Gminy Miasto C. są co najmniej dwa tożsame przypadki gdzie przy identycznym stanie faktycznym i prawnym organ administracji dopuszcza zjazd na posesje z drogi głównej bezpośrednio za przystankiem autobusowym lub bezpośrednio przed (zjazd bezpośredni za wiatą przystanku autobusowego z ulicy [...] będącej na pewno w momencie ukształtowania tego zjazdu częścią drogi krajowej nr [...] do budynku Sądu Rejonowego w C. na ulicy [...] za skrzyżowaniem z ulicą [...], zjazd bezpośredni przed przystankiem autobusowym do parkingu supermarketu [...] z ulicy [...] przy rondzie [...]) a ruch drogowy jest tak samo intensywny jak na ulicy [...]; Skarżące wskazały, że nieprawdziwe jest stwierdzenie SKO, że: "zjazd z ul. [...] został wykonany dla służb takich jak Policja i jest zamykany szlabanem, natomiast obsługa osób udających się do budynku Sądu Rejonowego w C. odbywa się zjazdem od ul. [...]" (strona 5 uzasadnienia decyzji). Pełnomocnik Skarżących codziennie korzysta (w sposób legalny) z rzeczonego zjazdu, który nie posiada żadnego szlabanu, na potwierdzenie czego złożył dokumentację fotograficzną. 3. naruszenie art. 6 k.p.a. zasady praworządności i art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej polegającego na tym, iż organy administracji z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tymczasem w uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedstawionej przez stronę wnioskującą opinii biegłego audytora z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego brak jest projektu organizacji ruchu, która ogranicza wjazdy pojazdów wyłącznie do pięciu przejazdów wskazanych pojazdów w skali miesiąca i organ dokonując takiego ustalenia winien mieć na względzie dyrektywę wynikającą z art. 7 k.p.a. zażądać od strony przedstawienia takiego projektu organizacji ruchu a nie bezpodstawnie dyskwalifikować a priori przedłożoną przez stronę opinię audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego dopuszczającą wykonanie zjazdu zwykłego z działki [...] do jezdni ulicy [...] ([...] w C.) tym bardziej, że organ na etapie postępowania nie wymagał od strony wnioskującej o wydanie decyzji takiego projektu organizacji ruchu. W ocenie skarżących również wskazywanie informacji nieprawdziwych jako uzasadnienia decyzji (vide zarzut 2) narusza zasady wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. 4.wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art.10 § 1 w zw. z art.77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów (brak udzielenia przez organ końcowego zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów przed zakończeniem postępowania) w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. 5.naruszenie art. 7 k.p.a.i art. 6 k.p.a. poprzez niesłuszną dyskwalifikację wniosku przez to, że (jak wskazał organ I stopnia i przyjął jako własną argumentację organ II stopnia) "wniosek nie uwzględnia, że wjazd i wyjazd będzie ograniczony wyłącznie dla zawodowych kierowców, którzy posiadają umiejętności i doświadczenie do czego odniósł się audytor" (str. 5 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta C.) zamiast wezwać stronę do sprecyzowania wniosku w oparciu o istniejący materiał dowodowy. Wobec tak skonstruowanych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie od SKO na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących przedstawił dalszą argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO z 31 października 2024 r., nr SKO.4109.25.2024 , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z dnia 18 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy Skarżącym zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości przy ul. [...]. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały że przebudowa zjazdu zgodnie z wnioskiem Skarżących stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Materialnoprawną podstawą w sprawie stanowi art. 29 u.d.p. Według jego ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jednocześnie z brzmienia art. 29 ust. 4 u.d.p. wynika, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ze stanowiska SKO wynika słuszna teza, że użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić" przesądza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, czy też okoliczności związane z dotychczasowym funkcjonowaniem drogi i indywidualnym ukształtowaniem warunków korzystania z niej, czy też względy bezpieczeństwa ruchu. (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1936/24). Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518; dalej: rozporządzenie) wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, według którego jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98). W orzecznictwie zwrócono także uwagę na istnienie ewentualnej innej możliwości dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie SKO rozważył wszystkie zagadnienia, które miały znaczenie dla ustalenia wpływu przebudowy zjazdu dla bezpieczeństwa na ul. [...]. W pierwszej kolejności wymaga zaznaczenia, że ul. [...] w C. jest drogą publiczną kategorii krajowej ([...]) klasy G – głównej, gdzie natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi wynosi 1200 pojazdów na godzinę w szczycie. Następnie SKO dokonał analizy nie tylko położenia nieruchomości przy ul. [...] ale także jej skomunikowania z drogami publiczną. W aktach administracyjnych sprawy znajduje wyrys z mapy zasadniczej z zaznaczoną działką i dojazdem do niej, co stanowi załącznik do protokołu z 18 czerwca 2024r. w sprawie przebudowy zjazdu. Znajduje się także dokumentacja zdjęciowa ronda mająca charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie. Wynika z nich, że w rejonie nieruchomości należącej do Skarżących ulica [...] posiada obecnie dwie jezdnie, rozdzielone od siebie pasem z kostki, po obu stronach znajdują się chodniki dla pieszych. Na wysokości posesji ul. [...] znajdują się dodatkowo: zatoka autobusowa, peron przystanku, pas włączenia, ścieżka rowerowa i chodnik oraz dodatkowa jezdnia o parametrach drogi klasy D, zaprojektowana do obsługi komunikacyjnej m.in. działek stron. Wnioskowany zjazd po przebudowie dopuszczałby obsługę komunikacyjną w obrębie oddziaływania skrzyżowania o ruchu okrężnym w postaci ronda turbinowego łączącego drogę krajową ul. [...], drogę krajową - ul. [...], drogę wojewódzką - ul. [...] oraz nowy odcinek drogi krajowej - bez nazwy tzw. obejście ul. [...]. W takiej sytuacji SKO uznało, że przebudowa przedmiotowego zjazdu w sposób wskazany przez wnioskodawców doprowadziłoby do pogorszenia bezpieczeństwa na drodze. W sprawie znaczenie ma także to, że konieczność zjazdu z drogi ul. [...] do nieruchomości jak i wyjazdu z nieruchomości w miejscu przeplatania się pasów ruchu, jak również przekroczenia obszaru zatoki autobusowej, chodnika dla pieszych oraz drogi dla rowerów byłoby niebezpieczne. Dodatkowo SKO zwróciło uwagę na fakt, że usytuowanie zjazdu zgodnie z żądaniem Skarżących wymuszałoby na uczestnikach ruchu zjeżających z ronda i poruszających się ul. [...] konieczność nieoczekiwanego zredukowania prędkości co dodatkowo stwarza niebezpieczną sytuację na drodze. (s. 3-4 zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu stanowisko SKO jest zasadne. W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. Nałożenie się na siebie przesłanek takich jak klasa drogi, oddziaływanie skrzyżowania o ruchu okrężnym w postaci ronda turbinowego, położenie zatoki autobusowej, ścieżka rowerowa oraz względy bezpieczeństwa, z których każda stanowi samodzielną przesłankę konieczności wydania przez organ decyzji negatywnej dla Skarżących, tym bardziej taką odmowę uzasadnia. SKO wskazało także na okoliczność, że do nieruchomości Skarżących ul. [...] jest obecnie zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Tym samym Sąd stwierdza, że SKO odmawiając udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej ul. [...] do działki Skarżących na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz kwestię istnienia możliwości dojazdu do nieruchomości. W badanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 6, 7, 8 § 2, art. 77 § 1, które Skarżące postrzegają jako uchybienia w zebraniu materiału dowodowego w sprawie i nie przeprowadzenie jego pełnej i wyczerpującej oceny. Materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany a następnie rozpatrzony w sposób wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny SKO prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Stanowisko SKO zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu SKO wskazało powody, wyłączające możliwość udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu. Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a., wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności Skarżące skutecznie nie wykazały. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania przez SKO prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym Skarżących. Chodzi tu o usytuowanie zjazdu w miejscy przeplatania się pasów ruchu, przekroczenie obszaru zatoki autobusowej, chodnika dla pieszych oraz drogi dla rowerów. Końcowo Sąd uznał, że w sprawie nie było podstaw do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., z uwagi na ograniczenia dowodowe wynikające z tej regulacji prawnej. Jak wynika z tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.