III SA/Gl 1081/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Jaworzna na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 30 października 2024 r. nr 189.XXII.2024 w przedmiocie ustalenia zasad udzielania datacji celowych ze środków budżetu miasta Jaworzna na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska - przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z 30 października 2024 r., nr 189/XXII/2024 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: organ nadzoru, RIO) stwierdziło nieważność § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały nr V/67/2024 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 września 2024 r. w sprawie ustalenia zasad udzielania dotacji celowych ze środków budżetu miasta Jaworzna na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska. W uzasadnieniu wskazało, § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały nr V/67/2024 o treści: "Warunkiem udzielenia dotacji jest nieposiadanie względem Gminy Jaworzno zaległości z tytułu podatków, opłat oraz innych daninpubłicznych, a także zaległości o charakterze cywilnoprawnym’’ stanowi istotne naruszenie art. 403 ust. 5 w związku z art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.; dalej “P.o.ś.") w związku z art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; dalej “u.f.p."). Wyjaśniono, że taka regulacja ogranicza krąg podmiotów ubiegających się o dotacje, o osoby zalegające z podatkami, opłatami oraz innymi daninami publicznymi, w tym z zaległościami o charakterze cywilnoprawnym gminy. Tym samym powyższe uregulowanie narusza zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych, ze środków publicznych. W konsekwencji narusza zasadę z art. 43 u.f.p. tj. powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych. Podkreślono, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę nie może uzależniać przyznania dotacji od spełnienia watunku całkowicie nie związanego z przedmiotem i celem, na jaki ma być przyznana dotacja. W ten sposób dochodzi bowiem do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 403 ust. 5 P.o.ś., naruszając w ten sposób normy prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast argumentacja Miasta, że z praktyki funkcjonowania tego zapisu w latach 2021-2024 wynika, że wielokrotnie osoby starające się o dotację po złożeniu wniosku uiszczały zaległości - nie może być, zdaniem Kolegium Izby, przesłanką do podejmowania uchwały z naruszeniem prawa. Miasto ma bowiem możliwość zastosowania innych instrumentów zgodnych z prawem, aby dochodzić swoich należności. Przyjęta zaś przez Radę Miejską w Jaworznie badana uchwała bez wątpienia stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też winna spełniać wszystkie wymogi dotyczące zasad tworzenia takich aktów. Powołany w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie między innymi przepis art. 403 ust. 5 P.o.ś. ustanawiający upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, w ocenie Kolegium Izby, popartej orzecznictwem sądów administracyjnych, podlega ścisłej wykładni językowej. W skardze na powyższą uchwałę Gmina Miasta Jaworzna wniosła o jej uchylenie i zarzuciła: 1) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r, poz. 1465 ze zm.; dalej "u.s.g.") poprzez przyjęcie, że § 2 ust 8 Załącznika do uchwały jest sprzeczny z prawem i w związku z z tym podlega stwierdzeniu nieważności; 2) naruszenie art. 91 ust. u.s.g. poprzez przyjęcie, że sporny zapis narusza prawo w sposób istotny i w związku z tym brak jest podstaw do ogramczenia się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa; 3) naruszenie art. 403 ust. 5 w związku z art. 403 ust. 4 P.o.ś. w związku z art. 43 u.f.p. poprzez przyjęcie, że treść § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały zawiera nieuprawnione uregulowanie wymagań odnośnie braku zaległości podatków, opłat I innych danin publicznych, a także zaległości o charakterze cywilnoprawnym wobec gminy, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zasada zawarta w spornym przejpisie nie ma charakteru bezwzględnego, a przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska zezwalają mą ograniczenie kręgu adresatów dotacji. Wskazała, że dotacje celowe na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska - przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza, udzielane są z budżetu miasta, którego dochody stanowią wskazane w zapisie § 2 ust. 8 podatki, opłaty oraz inne daniny publiczne, a także należności o charakterze cywilnoprawnym. W związku z tym wykluczenie możliwości transferowania środków Gminy do podmiotów, które nie wywiązują się z obowiązków finansowych wobec Gminy, wydaje się uzasadnione i zgodne z logiką. Zapis § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały nr V/67/2024 nie ograniczał zresztą kręgu osób mogących ubiegać się o udzielenie dotacji. W trakcie procedowania wniosku o udzielenie dotacji wnioskodawcy mogliby uregulować zaległości względem Gminy I otrzymać dotację. Ponadto zaakcentowano, że stwierdzenie nieważności uchwały powinno być konsekwencją wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej sprzeczność taka nie zachodzi w tej sprawie. W odpowiedzi RIO wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko, powołując się na orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności koniecznym było sprawdzenie dopuszczalności skargi Gminy na kwestionowaną uchwałę. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Jednakże w myśl ust. 3 - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Konsekwentnie art. 86 u.s.g. stanowi "Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa". Natomiast według art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Tak jak szeroko dopuszczalna jest ingerencja nadzorcza, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, taki jest zakres przedmiotowy ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Tak też określa właściwość sądu administracyjnego ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowiąc w art. 3 § 2 pkt 7, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądem właściwym w zakresie ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wobec ingerencji nadzorczej jest sąd administracyjny. Tym samym tut. Sąd uznał skargę za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego badania legalności skarżonego aktu zauważyć należy, że sporną uchwałę Rada Miejska podjęła na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 400a ust. 1 pkt 21 oraz art. 403 ust. 2, 4, 5, 6 w związku z art. 91 ust. 7a pkt 4 i pkt 8 P.o.ś. Natomiast zgodnie z art. 403 ust. 4 P.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów u.f.p. z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych lub jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Jednocześnie w oparciu o art. 403 ust. 5 P.o.ś. rada ma upoważnienie do określenia, w drodze uchwały, zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących: 1) kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania; 2) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, o których mowa w pkt 1; 3) tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania. Natomiast określone w art. 403 ust. 5 P.o.ś. upoważnienie nie uprawnia do tego rodzaju modyfikacji, jakie zawarto w kwestionowanym uregulowaniu § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały. Rada gminy może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 5 P.o.ś.). Rada gminy niezasadnie zatem wykluczyła z możliwości uzyskania dotacji osoby fizyczne zalegające z podatkami, opłatami oraz innymi daninami publicznymi, w tym z zaległościami o charakterze cywilnoprawnym gminy. Przepis § 2 ust. 8 Załacznnika do uchwały nr V/67/2024 przekracza zatem upoważnienie ustawowe określone w art. 403 ust. 5 w zw. z art. 403 ust. 4 P.o.ś. i to w istotny sposób. Jedynym bowiem kryterium rozpoznania niniejszej sprawy jest zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Racje, na które powołuje się skarżąca Gmina w swojej skardze nie mają zakotwiczenia w systemie prawa, a zwarunkowane są logiką i uzasadnione koniecznością ochrony interesów Gminy i jej budżetu – a to są argumenty poza prawne. Biorąc zatem pod uwagę, że niezasadne było ograniczenie kręgu osób fizycznych uprawnionych do uzyskania dotacji jedynie do tych, które nie posiadają zaległości płatniczych wobec gminy, zasadnie organ zakwestionował zgodność z prawem § 2 ust. 8 Załącznika do uchwały nr V/67/2024. Tym samym należało uznać, że organ nadzoru nie naruszył więc art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W konsekwencji skutek naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały w części spornego zapisu § 2 ust. 8. Z kolei art. 91 ust. 4 w związku z istotnym naruszeniem prawa nie miał zastosowania, stąd nie mógł zostać naruszony. W konsekwencji zarzuty skargi jako bezzasadne nie mogły odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. ----------------------- 2