III SA/Gl 109/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Gminy O. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z [...]nr [...]Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego J. S. H., powołując się na art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 f ust. 1 tej ustawy, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wskazana ustawa nie definiuje pojęcia działalności gospodarczej, wobec czego ma tutaj zastosowanie definicja zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), która stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wojewoda Śląski stwierdził dalej, że zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczy jedynie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, którym zgodnie z art. 43 tej ustawy jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Takim mieniem są zatem działki geodezyjne nr [...] i [...] zapisane w ewidencji gruntów obręb O., karta mapy 7, co wynika z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Ta nieruchomość stanowi mienie gminy O. od [...] ponieważ wojewoda decyzją z [...] stwierdził jej nabycie przez gminę z mocy prawa, a to na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ nadzoru wyjaśnił dalej, że w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy O. pod nr [...] jest wpisany Zakład A, stanowiący własność J. H., co wynika z zaświadczenia z [...] Na podstawie umowy dzierżawy z [...] zawartej pomiędzy zarządem Gminy O. i J. H., ten ostatni dzierżawi zabudowaną nieruchomość w O. przy ul. [...] oraz przy ul. [...] składającą się z dwóch działek nr [...] i [...] wraz z budynkami. Ta umowa obowiązywała do [...] kiedy to w dzierżawie J. H. pozostała działka nr[...] wraz z budynkami. Wobec tych faktów - stwierdził dalej organ nadzoru – bezspornym jest, że [...] J. S. H. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czym naruszył art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt. 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547), stanowi to przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu, co z kolei według art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 21, poz. 1806) obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Rada Gminy O. nie podjęła stosownej uchwały, pomimo wezwania jej do tego [...], co spowodowało konieczność wydania zarządzenia zastępczego – wyjaśnił na końcu organ nadzoru. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach Rada Gminy O. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu wyjaśniła, że toczą się postępowania cywilne, których stronami są gmina i gminna spółdzielnia odmawiająca wydania skomunalizowanego mienia. Biernym uczestnikiem tych procesów sądowych jest J. H. Następnie strona skarżąca wyraziła pogląd, że wobec tych faktów, zakaz z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinien dotyczyć J. H. Na końcu wyrażono pogląd, że względu na stan spraw cywilnych, skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że nie mają znaczenia dla tej sprawy toczące się postępowania sądowe, ponieważ stan prawny nieruchomości wynika z ostatecznej decyzji Wojewody. W dacie wydawania zarządzenia zastępczego gmina była właścicielem dzierżawionej przez J. H. nieruchomości. Organ nadzoru przypomniał ponadto, że Rada Gminy O. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, pomimo skierowanego do niej [...] wezwania. Wobec tego, wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Odpowiednie stosowanie art. 98 wskazanej ustawy oznacza, że zarządzenie zastępcze będące formą rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ta regulacja prawna oznacza, że organ nadzoru ma obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego w taki sposób, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie powinno odzwierciedlać i prezentować proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zarządzenie zastępcze, to równocześnie akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wskazał jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powołując się w uzasadnieniu również na art. 24 f ust. 1 tej ustawy oraz art. 190 ust. 1 pkt. 2a, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547). Należy wobec tego przypomnieć stan prawny obowiązujący w dacie wydania zarządzenia zastępczego. I tak, art. 190 ust. 1 pkt. 2a, ust. 2, ust. 5, ust. 6 wskazanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich stanowił: Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt. 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Art. 190 ust. 1 pkt. 2a został dodany przez art. 8 pkt. 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 45, poz. 497) z dniem 30 maja 2001 r. Natomiast ust. 5 i 6 art. 190, zostały dodane przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r., Nr 214, poz. 1806) z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie art. 9 ust. 1 i 2 ostatnio wskazanej ustawy stanowił: Jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia [...] nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu [...]r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny, ponieważ prawidłowo ustalono, że J. H., który został wybrany radnym Rady Gminy O. w wyborach przeprowadzonych [...] nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany. Bezspornym jest również to, że Rada Gminy O. nie stwierdziła w terminie ustawowym wygaśnięcia mandatu radnego. Wobec tych faktów, w sprawie miał zastosowania art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, będący przepisem szczególnym - dotyczącym radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych [...] W zarządzeniu zastępczym organ nadzoru nie powołał się jednak wprost na ten przepis prawa, który faktycznie zastosował. To ustalenie wynika z posłużenia się określonym w tym przepisie terminem do zaprzestania działalności gospodarczej - do dnia [...] a nie w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W ocenie Sądu, to naruszenie prawa nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.