III SA/Gl 1108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. F. i A. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych postanawia: odrzucić skargę A. F. Skargą z dnia [...] r. B. F. oraz A. F. zaskarżyli decyzję z dnia [...] r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok [...]. Decyzją pierwszoinstancyjną Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał B. F. płatności do gruntów rolnych na rok [...] w wysokości [...] zł, jednocześnie odmawiając przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Obie decyzje zostały skierowane do B. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) (podkreślenie Sądu) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jest to przepis ogólny, który doznaje doprecyzowania poprzez regulacje art. 32 i art. 33 P.p.s.a. W myśl pierwszego przepisu stronami, w wąskim rozumieniu tego pojęcia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 33 P.p.s.a. w postępowaniu mogą brać udział uczestnicy na prawach strony (§ 1) oraz pozostali uczestnicy (§ 2). Obie kategorie uczestników postępowania należy traktować tak jak strony w szerokim rozumieniu stosownie do art. 12 P.p.s.a. Uczestnikiem na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (§ 1). Natomiast osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, może zgłosić udział w postępowaniu w charakterze uczestnika (§ 2). Różnica w uprawnieniach powyższych uczestników dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w stosunku do uczestników na prawach strony – następuje to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników - na wniosek i po wydaniu przez sąd postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie. Jeśli chodzi o pojęcie "interesu prawnego", które pojawia się w powyższych przepisach, to w literaturze przedmiotu pojmowane jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a zaskarżonym aktem lub czynnością (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 50 P.p.s.a.; J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005/4/21 i J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne. Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Krakowskie Studia Prawnicze, Rok XXVI -XXVII - 1993-1994, s. 45). W tym miejscu należy wskazać, że ze skargą może więc wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/2004, ONSA i WSA 2005/4/62). Należy podkreślić, że w judykaturze ustalony jest pogląd, wyrażony m.in. w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 102, s. 45-46), iż interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Zatem stroną jest podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, nie publ. - B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2004, s. 231). Mając na uwadze powyższy stan prawny i okoliczności faktyczne, wynikające z akt sprawy, należy przede wszystkim stwierdzić, że niniejsza sprawa sądowa dotyczy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skierowanej wyłącznie do B. F. Dotyczy ona wyłącznie jej interesu prawnego, co wynika z nierzutowania przepisów stanowiących podstawę do wydania tej decyzji na prawną sytuację drugiego skarżącego – A. F. Decyzja ta nie dotyczy jego interesu prawnego, bowiem wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (art. 7 ust. 2 ustawy). Z powyższych unormować bezsprzecznie wynika, że płatność może być przyznana wyłącznie tej osobie, której został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Tymczasem z brzmienia składanych przez skarżących pism w postępowaniu wnika, że "A. F. złożył w [...] r. własny wniosek o wpis do ewidencji z załącznikiem potwierdzającym tożsamość, lecz wniosek ten z bliżej nieokreślonych powodów został załatwiony odmownie" (odwołanie z dnia [...] r.). Po drugie przedmiotowy wniosek o przyznanie płatności na rok [...] złożyła wyłącznie B. F. Po trzecie wreszcie żadna z wymienionych wyżej decyzji nie została skierowana do A. F. Pogląd, że tylko osoba wpisana do krajowej ewidencji producentów rolnych może być stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania określonej płatności obecny jest w orzecznictwie. Osoba będąca współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, ale nie wpisana do ewidencji producentów rolnych nie może wszcząć takiego postępowania i nie posiada przymiotu strony, co skutkuje odrzuceniem skargi wniesionej do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07, niepublik.). W związku z tym w ramach tej sprawy skarżącym jest wyłącznie B. F. co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi A. F. W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - brak legitymacji do wniesienia skargi jest oczywisty, tzn. możliwy do stwierdzenia a limine - merytoryczne rozpoznanie sprawy nie wydaje się rozwiązaniem racjonalnym zarówno z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i ekonomii procesowej (art. 7 P.p.s.a.). Odrzucenie skargi może nastąpić wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną. Skarga podlega odrzuceniu, gdy skargę wnosi podmiot, który nie posiada "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a, gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego nie występował jako strona. Nie można przyjąć, że odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji mogłoby pozbawić stronę ochrony jej praw, bowiem na odrzucenie skargi przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego i kontrola sądowoadministracyjna zostaje w pełni zachowana. Należy stwierdzić, że organ II instancji nie wydał postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), jednak zaskarżona została decyzja tego organu kończąca postępowanie odwoławcze. Sąd wyjaśnia, że odrzucenie skargi nie oznacza, że skarżący nie posiada interesu faktycznego w określonym sposobie rozstrzygnięcia sprawy szczególnie, że z brzmienia pism przedkładanych przez skarżącą wynika, że jest on – razem z nią - współposiadaczem [...]. Ponadto należy nadmienić, że odrzucenie skargi stanowi jedynie akt procesowy, nie rozstrzygający merytorycznie sprawy sądowej zainicjowanej skargą skarżącego posiadającego przymiot strony (skargą skutecznie wniesioną). Innymi słowy fakt odrzucenia skargi jednego ze skarżących ani nie wpływa na możliwość rozstrzenia skargi drugiego skarżącego, ani na wynik tego rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze Sąd, badając w przedmiotowej sprawie dopuszczalność skargi A. F. od strony legitymacji podmiotowej, uwzględniając art. 50 § 1, art. 32 i art. 33 § 1 P.p.s.a. "a contrario", postanowił odrzucić skargę A. F. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., z powodu jej niedopuszczalności.