III SA/Gl 1163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys- Kmiecik, Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant Starszy referent Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi C. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku C.G. z [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...], o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych za listopad 1999 r. oraz za okresy od stycznia do kwietnia 2000 r. i od grudnia 2000 r. do lutego 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z [...] odmówiono umorzenia odsetek od zaległości. Pismem z [...] C.G. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownego rozpatrzenia jej wniosku. o umorzenie należności głównej, bądź też odsetek. Wskazała, że z dniem [...] kończy się jej umowa zlecenie, a w związku z sytuacją panującą na rynku pracy, wiekiem i stanem zdrowia nie ma szans na znalezienie stałej pracy z godziwym wynagrodzeniem, z którego mogłaby uregulować zaległości. Ponadto oświadczyła, że dochody uzyskiwane z umowy zlecenia w kwocie [...] zł nie wystarczą jej na zbyt wiele. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wezwał zobowiązaną do przedłożenia dowodów mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia [...] powiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., stronę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu. Pismo to nie zostało przez skarżącą podjęte. Mimo to skarżąca do akt sprawy dołączyła zaświadczenie lekarskie z [...] informujące, iż leczy się w poradni [...] oraz poradni [...]. Złożyła pismo z [...], w którym wskazała, że z dniem [...] jej stosunek pracy wygasa i nie ma od pracodawcy żadnych propozycji przedłużenia zatrudnienia, nie ma nikogo kto pomógłby jej w spłacie zadłużenia, nie posiada żadnego majątku, a egzekucja spowoduje dalsze zubożenie. Następnie Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3 a i b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; powoływana dalej jako u.s.u.s.), konkludując, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych enumeratywnie w tym przepisie przesłanek nieściągalności. Na zakończenie wskazał, że argumenty i dowody wskazujące na trudną sytuację finansową i zdrowotną skarżącej nie mogą być uwzględnione jako przesłanki przemawiające za umorzeniem odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych, gdyż do tych należności nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ani też § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej jako rozp. z 31.07.2003 r.). Podkreślił, że odsetki za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł są należnościami naliczonymi od nieopłaconych składek za osoby zgłoszone przez skarżącą do ubezpieczeń, a więc za ubezpieczonych nie będących równocześnie płatnikami składek. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi C.G. wniesionej do sądu administracyjnego. W skardze, wniosła ona o uchylenie decyzji. Podniosła te same argumenty, co we wniosku o umorzenie należności. Zauważyła, że utrzymuje się z wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia zawartej do [...] w wysokości [...] zł. Była zarejestrowana w Urzędzie Pracy i odbyła szereg kursów, jednak nie pomogły jej w znalezieniu pracy. Korzystała także z pomocy MOPS w pełnej wysokości a teraz tylko w zakresie dofinansowania do mieszkania. Nie ma środków na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb. Podniosła też zarzut przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Ponadto zaakcentował, że w ocenie organu, zobowiązana nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej. Zaznaczył, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że zachodzą przesłanki z art. 28 u.s.u.s. bądź § 3 ust. 1 rozporz. z 31.07.2003 r. Podkreślił też, że decyzja umorzeniowa jest decyzją uznaniową Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę wykonują biorąc pod uwagę kryterium legalności. Wobec tego - zgodnie z art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tych aktów w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, str. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Dokonana w tych granicach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należą do materii prawa proceduralnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych za listopad 1999 r. oraz za okresy od stycznia do kwietnia 2000 r. i od grudnia 2000 r. do lutego 2001 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że do tych należności nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ani też § 3 ust. 1 rozp. z 31.07.2003 r.). Tymczasem przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie znajduje zastosowania dla umorzenia składek pracowników, bez względu na to, czy wnioskowane o umorzenie składki były płacone przez pracowników, czy też pracodawcę. Przepis ten odnosi się jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Wchodzą więc tutaj w grę należności składkowe osób, które same ubezpieczyły się, będąc jednocześnie płatnikami składek – tak NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 949/08. Ponadto przepis art. 24 u.s.u.s. wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części, ale z uwzględnieniem ust. 2-4. W ramach tego Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08, LEX nr 484061, że mając na względzie treść art. 24 ust. 2 ustawy uznać należy, że art. 28 ust. 1 ustawy dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 ustawy. Wyłączenia od tej zasady określone zostały ,m.in. w art. 28 ust. 3a jak wskazano wyżej. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych). Odnosząc to do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji Dyrektor ZUS uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 u.s.u.s. ani § 3 rozp. z 31.07.2003 r. Następnie zaś wskazał, że wydana decyzja jest decyzją uznaniową a skarżąca nie spełnia wymogów określonych w tych przepisach do umorzenia należności. Z tych już względów stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W tym miejscu przypomnieć należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, Sąd nie był w stanie ocenić, jakimi motywami kierował się organ, czy uznał, że w sprawie w ogóle nie mają zastosowania przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozp. z 31.07.2003 r., czy też badał przesłanki umorzenia wskazane w tych przepisach i doszedł do wniosku, że brak jest przesłanek do umorzenia odsetek. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ badał te przesłanki. Jednakże to nie odpowiedź na skargę jest przedmiotem zaskarżenia, a decyzja Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. To z uzasadnienia tej decyzji ma wynikać czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Zgodzić należy się z organem, że wprawdzie umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należy do kategorii uznania administracyjnego i organ może odmówić umorzenia tych należności, nawet w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Sąd oceniając zgodność z prawem takiej decyzji, kontroluje poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. Takich konkluzji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma. W związku z tym decyzję należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do poglądu Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu, że do umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych mają zastosowanie przepisy art. 28 u.s.p.s. oraz § 3 rozp. z 31.07.2003 r. Ponadto w oparciu o te przepisy przeanalizuje wszelkie okoliczności sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem elementarnych potrzeb skarżącej - posiadania środków niezbędnych do przeżycia, zapewnienia stronie miejsca zamieszkania. Skonfrontuje sytuację materialną strony skarżącej z wysokością zaległej należności. Przy czym do oceny sytuacji finansowej skarżącej weźmie pod uwagę wiek skarżącej ([...]), wykształcenie ([...]), stan zdrowia (korzystanie z porad poradni [...] i [...]). Uwzględni też analizę struktury miesięcznych dochodów skarżącej i jej wydatków, ustali, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS, które wynosiło [...] zł. Odniesie się też do faktu, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej, poprzez dofinansowanie do czynszu z uwzględnieniem maksymalnej kwoty dodatku. Rozważy, czy wobec tego, że skarżąca utrzymuje się m.in. dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Nie przesądzając o rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, które należy do kategorii uznania administracyjnego, ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, a w uzasadnieniu decyzji, wyciągnie stosowne wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, aby przynajmniej spróbować przekonać stronę, że jego decyzja nie ma charakteru dowolnego i jest zgodna nie tylko z obowiązującymi przepisami prawa, ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi drugiej instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Na zakończenie wskazać trzeba stronie, że w myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z tym, że bieg terminu przedawnienia może ulec przerwaniu lub zawieszeniu. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie organ dość ogólnikowo odniósł się do tego zarzutu, jednakże wobec wszczętego postępowania egzekucyjnego należy wskazać stronie skarżącej na treść art. 24 ust. 5b) u.s.u.s., który stanowi,że: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Dlatego też uprawnionym jest pogląd, że odsetki od należności nie uległy przedawnieniu. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art. 152 p.p.s.a.).