III SA/Gl 1194/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej również Kolegium, Organem wyższego stopnia lub SKO) stwierdziło nieważność w całości decyzji Prezydenta Miasta B. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji lub Prezydenta Miasta) z [...]r., nr [...]. W tym rozstrzygnięciu Organu I instancji zezwolono K.P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą B K.P. z siedzibą w B. (zwanemu dalej Przedsiębiorcą lub Podmiotem przetwarzającym odpady) na prowadzenie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w B., przy ul. [...] (działki o nr ewid. [...]) przy zachowaniu warunków wskazanych we wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w następującym, niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym. Wspomnianą decyzją Prezydenta Miasta z [...] r., zezwolono Przedsiębiorcy na prowadzenie przetwarzania odpadów, przy spełnieniu przesłanek określonych w tym rozstrzygnięciu. Dodatkową, wartą wskazania okolicznością jest to, że jeszcze przed stwierdzeniem nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzeczeniem z [...] r., nr [...] , Organ I instancji cofnął wspomnianemu podmiotowi zezwolenie na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, przy czym nastąpiło to bez odszkodowania. Jednocześnie, Prezydent nakazał Przedsiębiorcy usunięcie tych z przyjętych odpadów, które nie zostały ujęte w zezwoleniu, rozplantować odpady gruzu i ziemi, zmagazynowane w pryzmach oraz oskarpować teren odpadami zgodnymi z wydaną decyzją. Ponadto, nadał on swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Stało się tak, ponieważ Podmiot przetwarzający odpady naruszał warunki działalności wynikające z ustawy i działał niezgodnie z wydanym zezwoleniem (m.in. przyjmował on odpady niedopuszczone w zezwoleniu oraz nie zmieniał tego zachowania, mimo wezwania). Z kolei, w zaskarżonej decyzji Organu wyższego stopnia z [...] r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w decyzji Organu I instancji rażąco naruszono: 1) art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) oraz 2) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796 – zwanego dalej rozporządzeniem), w zakresie lp. 2 załącznika do wspomnianego rozporządzenia, wydanego w oparciu o art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Organu wyższego stopnia, rażące naruszenie 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przejawiało się tym, że decyzja Prezydenta Miasta była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wspomnianym akcie prawa wprost było wskazane, że na obszarze, co do którego Organ I instancji wydał decyzję z [...] r. zakazuje się zagospodarowania i użytkowania terenów na cele związane z unieszkodliwianiem, zbieraniem, transportem, przetwarzaniem odpadów – w tym – lokalizowania składowisk odpadów. Z kolei, w ocenie SKO, rażące naruszenie § 1 i § 2 rozporządzenia w zakresie lp. 2 załącznika w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraża się tym, że w sytuacji gdy odzyskiwanie odpadów polega na ich wykorzystywaniu do utwardzania terenu, posiadacz terenu musi mieć do niego tytuł prawny. To zaś nie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana bez podstawy prawnej (por. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) w zakresie, w jakim sformułowano w niej dodatkowe warunki przetwarzania odpadów (obowiązek ewidencjonowania odpadów i zapowiedź cofnięcia zezwolenia po uprzednim wezwaniu do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Na koniec, Organ wyższego stopnia wyraził przekonanie, że nie zachodzą negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazane w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta nie upłynęło bowiem 10 lat, a orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez właściciela terenu, na którym były przetwarzane odpady - A Sp. z o.o. (zwane dalej Skarżącym, Przedsiębiorstwem komunalnym lub Właścicielem terenu). W tym piśmie procesowym, inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne wystąpiło ono o uchylenie decyzji w całości. Jednocześnie, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej za sprawą niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a to za sprawą braku analizy tego, jak zmieniały się uchwały w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy w związku z tym decyzja wydana przez Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też niektóre założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniły się; 2) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a także analizę materiału dowodowego niezgodną z zasadami doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania, a to za sprawa przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ nie podjął się zbadania uchwały Rady Miejskiej w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu Skarżącego, orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Organu I instancji należało badać stan prawny istniejący zarówno w chwili jej wydawania, jak i w momencie orzekania przez SKO. Ponadto, wspomniany podmiot wyartykułował niekorzystne dla siebie, prawne konsekwencje zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie istnieje bowiem żadna decyzja, mocą której Przedsiębiorca mógł przetwarzać odpady na działkach należących do właściciela terenu. W następstwie tego stanu rzeczy, mogą zostać wszczęte postępowania administracyjne, których wynik będzie oddziaływał na prawa i obowiązki Skarżącego jako właściciela terenu – skutkujące nałożeniem na niego administracyjnych kar pieniężnych. W odpowiedzi na te zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie, podtrzymało ono swoje dotychczasowe stanowisko co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, mocą której zezwolono Przedsiębiorcy na przetwarzanie odpadów. Uzasadniając swoje racje, Organ wyższego stopnia wyartykułował, że to, jak zmieniały się uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obojętne dla oceny trafności jego rozstrzygnięcia. Istotna jest natomiast treść tego aktu prawa miejscowego w chwili wydawania przez Prezydenta miasta decyzji – zgody na przetwarzanie odpadów. Ponadto, podkreślono, że obojętne jest, czy Przedsiębiorca kiedyś posiadał tytuł prawny do terenu. Znaczenie ma zaś to, czy dysponował nim w chwili wydawania rozstrzygnięcia przez Organ I instancji (zezwolenia na przetwarzanie odpadów). Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów (po stwierdzeniu nieważności decyzji) będzie ich posiadacz, a ten jest znany. W związku z tym, brak jest podstaw ku temu, aby formułować domniemanie, że właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawą orzekania w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji są wcześniej już wskazywane: ustawa o odpadach, rozporządzenie, a – poprzez regulację zawartą w ustawie – także akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez Prezydenta Miasta, zezwalającego Przedsiębiorcy na przetwarzanie odpadów, tj. na [...] r., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Jednocześnie, w § 1 i § 2 rozporządzenia oraz w lp. 2 załącznika do tego aktu prawnego, prawodawca wskazał, warunki odzyskiwania poszczególnego rodzaju odpadów oraz sformułował wymóg legitymowania się przez posiadacza odpadów tytułem prawnym do terenów, których powierzchnia ma być utwardzana, uzyskanym na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów Prawa budowlanego. Z kolei, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki Skarżącego o nr. ewidencyjnych [...] (uchwała nr XVII/218/11 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 28 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie węzła planowanej autostrady A1, zwanego planem "Dąbrowa Miejska" (t.j. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 2016)), obszary te określono jako tereny 5U - teren usług i 25Z - tereny zieleni nieurządzonej i izolacyjnej. Zgodnie zaś z § 12 wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu usług oznaczonych symbolem 5U ustala się m.in. następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: - przeznaczenie podstawowe usługi centrotwórcze, w tym obiekty usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 - przeznaczenie uzupełniające zespoły parkingów i garaży wielopoziomowych lub podziemnych, zespoły obiektów tymczasowych związanych z handlem, gastronomią lub ekspozycją, - dopuszcza się realizację stacji paliw, - przeznaczenia i użytkowania niedopuszczalne - realizacja: zabudowy mieszkaniowej, hurtowni, baz, składów i magazynów oraz innych wolnostojących budynków o powierzchni zabudowy mniejszej niż 200 m2. Natomiast, w myśl § 26 planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu zieleni nieurządzonej, izolacyjnej oznaczonego symbolem 25Z ustala się m.in. następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: - przeznaczenie podstawowe - tereny zieleni nieurządzonej, - przeznaczenie uzupełniające tereny zieleni urządzonej, terenowe urządzenia i obiekty rekreacji i sportu, obiekty usługowe i gospodarcze związane z obsługą lub uzupełniające tereny zieleni, usługi gastronomii, - przeznaczenia i użytkowania niedopuszczalne - realizacja zabudowy nie związanej z przeznaczeniem podstawowym, uzupełniającym. W tym kontekście fundamentalne znaczenie ma jednak § 5 pkt 1 lit. b) wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on, że na obszarze objętym planem zakazuje się zagospodarowania i użytkowania terenów na cele związane z unieszkodliwianiem, zbieraniem, transportem, przetwarzaniem odpadów, w tym lokalizowania składowisk odpadów. Tym samym, w akcie prawa miejscowego, do którego ustawodawca odsyła w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach istniała regulacja, z której wprost i bez konieczności czynienia w tym względzie jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych – wynikał zakaz przetwarzania odpadów na terenach należących do Skarżącego. Wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego w tym brzmieniu obowiązywał zaś w momencie podejmowania przez Prezydenta Miasta decyzji z [...] r. (decyzja w przedmiocie zezwolenia na przetwarzania odpadów, kierowana do Przedsiębiorcy). Wspomniany plan dla tego obszaru miasta uchylono zaś dopiero po ponad dziewięciu miesiącach od wydania zakwestionowanej decyzji Organu I instancji, bo dopiero [...] r. Rażące naruszenie prawa, będące przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji to oczywista, ewidentna, widoczna "na pierwszy rzut oka" obraza regulacji materialnoprawnej lub procesowej. Tym samym, nie występuje ono jeżeli ustalenie stanu sprzeczności z prawem jest efektem podjętych zabiegów interpretacyjnych, ponieważ bez uprzedniej wykładni przepisów nie jest pewne i jasne, że organ administracyjny dopuścił się ich obrazy. W przedmiotowej sprawie, sytuacja taka nie miała jednak miejsca, a okoliczność naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta jest oczywista w następstwie prostej lektury przepisów prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym, naruszenie prawa przez Organ I instancji było rażące. Oceniając legalność stwierdzenia nieważności decyzji Organu I instancji z [...] r. należy zauważyć, że we wspomnianym akcie administracyjnym, w oczywisty sposób naruszono przepisy prawa. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach, warunkiem odzysku, czyli sposobem realizowania odzysku było w przypadku utwardzania powierzchni terenów, legitymowanie się przez posiadacza odpadów stosownym tytułem prawnym do utwardzanej działki (działek) – w tym zakresie prawodawca nakazał odpowiednio stosować przepisy Prawa budowlanego. Tym samym, samo utwardzenie terenu było przejawem (formą) odzyskiwania odpadów. Nie można zaś było urzeczywistniać tego zachowania nie posiadając tytułu prawnego do terenu. Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie, ponieważ – jak wynika z dokumentacji postępowania administracyjnego – Przedsiębiorca legitymował się wyłącznie listem intencyjnym, tymczasem tego rodzaju niewiążącego dokumentu nie sposób uznać za dowód posiadania tytułu prawnego do gruntu. Mimo tego uchybienia, decyzja z [...] r. została jednak wydana. Należy również zauważyć, że w dniu orzekania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie zgody na przetwarzanie odpadów przez Przedsiębiorcę na terenach należących do Skarżącego, rozstrzygnięcie to było w oczywisty sposób sprzeczne z niebudzącym wątpliwości co do swojej treści, § 5 pkt 1 lit. b) planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on, że na obszarze objętym planem zakazuje się zagospodarowania i użytkowania terenów na cele związane z unieszkodliwianiem, zbieraniem, transportem, przetwarzaniem odpadów, w tym lokalizowania składowisk odpadów. Mimo to, Prezydent Miasta zezwolił Przedsiębiorcy na przetwarzanie odpadów. Nie jest przy tym prawdą, że SKO orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji winne było brać pod uwagę również stan prawny istniejący w chwili wydawania swojego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem z przepisów międzyczasowych nic innego nie wynika, w razie zmiany przepisów stosuje się regulację prawną istniejącą w chwili urzeczywistnienia stanu faktycznego, wywołującego skutki prawne. W momencie orzekania przez Prezydenta Miasta, wskazany wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zaś determinować rozstrzygnięcia tego podmiotu (zmiana w tym względzie nastąpiła dopiero 9 grudnia 2017 r.). Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w swoim rozstrzygnięciu kontrolowało legalność ("mierzoną" wyróżnikiem rażącego naruszenia prawa) aktu administracyjnego z [...] r. Oczywiste jest więc to, że było ono zobowiązane odwoływać się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w tym punkcie czasu, a nie do aktu prawa miejscowego, który zastąpił uchwałę z 28 września 2011 r. (obowiązującą do 9 grudnia 2017 r.). Nie sposób natomiast podzielić zapatrywania SKO co do tego, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) w zakresie, w jakim sformułowano w niej dodatkowe warunki przetwarzania odpadów (obowiązek ewidencjonowania odpadów i zapowiedź cofnięcia zezwolenia po uprzednim wezwaniu do niezwłocznego zaniechania naruszeń). Jest tak, ponieważ we wspomnianym rozstrzygnięciu Organu I instancji, wbrew twierdzeniu Organu wyższego stopnia, Prezydent Miasta nie sformułował dodatkowych warunków przetwarzania odpadów. Przeniósł on natomiast do swojej decyzji to, co wprost wynika z przepisów prawa – z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach (wymóg prowadzenia ewidencji odpadów) oraz z art. 47 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego (zapowiedź cofnięcia zezwolenia po uprzednim wezwaniu do niezwłocznego zaniechania naruszeń). W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę. Stało się tak, ponieważ trafna okazała się konstatacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta, której nieważność została stwierdzona. Tym samym, w tym kontekście, nie sposób było podzielić zarzutów procesowych podniesionych w skardze. Podstawą oddalenia skargi był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).