III SA/Gl 1223/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Janów z dnia 29 września 2016 r. nr 142/XXIII/16 w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie 1) stwierdza, że § 3 uchwały Rady Gminy Janów z dnia 29 września 2016 r. nr 142/XXIII/16 w części tj. co do zapisu " po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" został wydany z naruszeniem prawa; 2) w pozostałej części skargę oddala. Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, skarżący), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g) zaskarżył uchwałę Rady Gminy Janów, Nr 142/XXIII/16, z 29 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy Janów na lata 2016-2023, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) oraz z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390, dalej: ustawa) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 29 września 2016 r., Rada Gminy Janów podjęła uchwałę, nr 142/XXIII/16, w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy Janów na lata 2016-2023 (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r. poz. 4984). Program stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym: opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Organ zauważył, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Dalej podkreślił, że art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszystkie działania takiego organu były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Postanowieniem § 3 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Sposób określenia terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały oznacza, że Rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem organu nadzoru, przepis § 3 uchwały stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W wymienionych przepisach ustawodawca postanowił odpowiednio, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy oraz, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 13 pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Podkreślił przy tym, że żaden inny przepis ustawy szczególnej nie nakłada obowiązku publikacji wskazanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma charakter normy ogólnej, przypisującej zadanie opracowania i realizacji programu gminie - jako jej zadanie własne. Z normy tej nie wynika jednak bezpośrednia kompetencja dla rady gminy do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie. Kompetencję tę wywodzi się właściwie w oparciu o konstytucyjne uprawnienia rady - której przypisane są w strukturze organów gminy kompetencje stanowiące. Ponadto, przepis ten nie zawiera także żadnych wytycznych wyznaczających zakres przedmiotowy uchwalanego programu. Tymczasem akt prawa miejscowego, jako że musi zawsze zawierać się w określonych granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP) powinien mieć choć w ogólnym zarysie określony zakres spraw podlegających uregulowaniu. Organ nadzoru wskazał, że akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, chociaż zasięg ich terytorialnego obowiązywania jest ograniczony. Określają one adresata w sposób generalny i potencjalny na danym terenie, a tym samym jest nim każdy, kto znajdzie się w prawem przewidzianej sytuacji, a zatem podlegać może oddziaływaniu aktu prawa miejscowego. Adresat normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego jest zatem określony w sposób potencjalny, generalny i abstrakcyjny. Generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Organ nadzoru stwierdził, że program przeciwdziałania przemocy w rodzinie takich cech nie posiada. Jest aktem o charakterze planistycznym, konkretyzującym sposoby działania gminy, zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych. Biorąc pod uwagę, że tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, należy do zadań własnych gminy (art. 6 ust. 2 ustawy), należy przyjąć że program ten jest planem zamierzonych czynności i przedsięwzięć gminy zmierzających do realizacji jej zadania własnego, tj. przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Program ten ma charakter wyłącznie wewnętrzny, skierowany do podmiotów realizujących w gminie te zadania, ukierunkowany na wskazanie tym podmiotom celów i założeń oraz określenie działań podejmowanych w celu realizacji tego zadania własnego gminy. Program, który zawiera normy zaadresowane w istocie do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy poprzez określenie działań zaplanowanych do realizacji przez Gminę z jednoczesnym wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie ma charakter aktu wewnętrznego kierowania Z samego faktu, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru zauważył, że w pkt IV Programu wprawdzie wskazano, jako podmioty powołane do niesienia pomocy ofiarom przemocy w rodzinie, również podmioty zewnętrzne wobec gminy, tj. prokuraturę i Policję, organizacje pozarządowe, jednak Rada Gminy w treści tych zapisów nie nałożyła na te podmioty nowych obowiązków związanych z realizacją Programu, a jedynie dokonała powtórzenia ustawowych zapisów, tj. zapisów określających kompetencje wskazanych w pkt IV instytucji. Zatem powołanie w Programie wskazanych podmiotów, choć są niezależne od Gminy, nie oznacza, że są adresatami zapisów analizowanej uchwały. Celem omawianych norm nie było bowiem nałożenie na nie jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień, a jedynie’ określenie zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, do realizacji których podmioty te zostały zobowiązane mocą ustaw wyznaczających ich kompetencje. Rada nie zleciła wskazanym podmiotom innych zadań, a przyjęte przez nią normy nie wiążą tych podmiotów. Tym samym, w treści pkt IV przedmiotowego Programu, Rada nie zawarła żadnych postanowień, które miałyby normatywny charakter, a w konsekwencji pozwalały na uznanie, że Program ten stanowi akt prawa miejscowego. Niezależnie od tego organ nadzoru zauważa, że nie ma podstaw, aby w treści Programu wskazywać zadania realizowane przez podmioty niezależne od gminy, bowiem, jak wyżej wskazywano Program ma na celu wskazanie celów i założeń oraz określenie działań podejmowanych w celu realizacji zadania własnego gminy, jakim jest przeciwdziałanie przemocy w rodzinie, zatem winien uwzględniać wyłącznie podmioty powołane do realizacji tego zadania własnego, mieszczące się w strukturze gminy. Podsumowując organ nadzoru zarzucił, że Rada Gminy Janów, podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła prawo tj. - przepis art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez zaliczenie jej do kategorii aktów prawa miejscowego; - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie w treści przedmiotowej uchwały obowiązków na pomioty pozostające poza strukturą administracyjną Gminy Janów. Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, że uzasadnione i konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Janów wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że publikacja uchwały nie stanowiącej prawa miejscowego nie stanowi uchybienia, które należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęto uchwałę Rady Gminy Janów z 29 września 2016 r., Nr 134/XXIII/16, w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy Janów na lata 2016-2023. W podstawie prawnej tej uchwały powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zaskarżona uchwała została jako akt prawa miejscowego opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 5 października 2016 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, Rada Gminy dopełniła wymogu przedłożenia organowi nadzoru uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia, ale w ustawowym terminie wojewoda nie podjął żadnych czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru nie jest wprawdzie związany żadnym terminem zaskarżenia uchwały do Sądu, jednak dopiero po upływie blisko 5 lat, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. zaskarżył sporną uchwałę w całości, zarzucając jej nieważność. Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Organ nadzoru kwestionując w całości uchwałę uznał, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, a zatem niezgodnie z prawem została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co stanowi istotne naruszenie prawa i czyni uzasadnionym wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Sąd orzekający w przedmiotowej podziela stanowisko organu, którego również nie kwestionuje Rada Gminy Janów, że przyjęty zaskarżoną uchwałą Gminny Program Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r, sygn. II OSK 2048/17). W przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że Program stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały został sporządzony, aby określić cele, plany, zadania i działania jakie należy podejmować w gminie Janów w określonym zakresie. Program ten nie posiada norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wskazujących na konieczność ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym. Zawiera natomiast ogólne założenia i postulaty. Słusznie podnosi zatem organ nadzoru, że nadanie uchwale charakteru aktu prawa miejscowego i wprowadzenie wymogu jej publikacji w dzienniku urzędowym, narusza obowiązujący porządek prawny. Należy przy tym wskazać, że stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, a przepis art. 13 tej ustawy zawiera zamknięty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle postanowień art. 13 ustawy, ogłoszenie badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby uzasadnione, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (pkt10) albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). W rozpoznawanej spawie żaden w wymienionych warunków publikacji uchwały nie miał miejsca. Jednak zdaniem Sądu, błędne przyjęcie przez Radę Gminy Janów, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega publikacji, nie niweczy treści i postanowień samego programu. Organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że Program nie jest wiążący dla wymienionych w nim podmiotów zewnętrznych działających w oparciu o ustawowe regulacje. Program nie obliguje żadnego z zewnętrznych podmiotów do konkretnych działań. Przedstawia analizę problemów, wskazując, na podmioty, które są ustawowo zobowiązane do niesienia pomocy ofiarom przemocy w rodzinie, harmonogram realizacji programu ma charakter wyłącznie postulatowy, a nie obligacyjny. A zatem, o ile rację ma organ nadzoru kwestionując zasadność publikacji uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, o tyle nie jest zasadne podważanie treści całej uchwały wraz z przyjętym Programem. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała w części tj. co do zapisu, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego ostała wydana z naruszeniem prawa. Sąd miał na uwadze, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a upływ czasu, o którym mowa w art. 94 ust. 2 u.s.g. wyłączył możliwość stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części.. Uchwała została w ustawowym terminie przedłożona organowi nadzoru, który ją wówczas zaakceptował skoro nie podjął żadnych działań nadzorczych. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem, że cała uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa i w tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.