III SA/Gl 1234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. W treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą Spółce z o.o. "A" w J. przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], pełnomocnik Spółki podniósł zarzut bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej jako u.g.h.), który zakazuje przedłużania zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy przepis ten stanowi regulację techniczną w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L 98.204.37 ze zm.), a zatem nie może być stosowany, albowiem projekt ustawy o grach hazardowych nie został przekazany Komisji Europejskiej, celem notyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie prejudycjalne (wstępne) występuje w sytuacji, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii, a zatem stanowi przeszkodę, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia prawidłowej realizacji celu postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 7,8 i 11 O.p., art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.) lub sądowoadministracyjnego (art. 272 ustawy p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, ale nie może być dowolne. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II FZ 3/13, LEX nr 1274291 brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit 1 wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Ponadto obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji, jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Wobec powyższego Sąd w składzie tu orzekającym również podziela wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 tego aktu. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 138 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h., nie mogą być przedłużane. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego, jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP - jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. Dodatkowo należy w tym miejscu zauważyć, że pytanie prawne kierowane przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego – co jest Sądowi znane z urzędu – zostało połączone z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział [...], zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy L., Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział [...] oraz Sąd Rejonowy K. Wydział [...], zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Ponadto w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11, jak również potwierdzają bieżące orzeczenia sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1081/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1577/13 oraz WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 305/14) czy skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-32/12 stanowisko Prokuratora Generalnego, z którego wynika, że ustawowy zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry, jako sprzeczny z prawem UE, nie obowiązuje – a zatem nie można go egzekwować. Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna – wystąpienie NSA postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie i uzasadnia zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny od czasu wystąpienia z powyższym pytaniem prawnym zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest odmowa przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, czego przykładem są postanowienia z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 211/13 oraz z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 908/13 i II GSK 1169/13. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.