III SA/Gl 1322/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr)., Protokolant st. sekr. sąđ. Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 ust.1 i ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz.1585) oraz art.127 § 3 i art.138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku M.P. z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. znak: [...] nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres: [...] w łącznej kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy – za okres : [...] w łącznej kwocie [...] zł. Okoliczności sprawy według posiadanych przez Sąd akt przedstawiały się następująco: W dniu [...] roku M.P. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, motywując go swoją złą sytuacją życiową. Jak podał, nie prowadzi obecnie działalności gospodarczej, został oszukany przez wspólnika, jest osobą bezrobotną od [...] r., bez prawa do zasiłku. Żona skarżącego również jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Małżonkowie mieszkają z rodzicami skarżącego. Skarżący wskazał równocześnie, iż ma do spłacenia kredyty i pożyczki. Nie posiada żadnych nieruchomości, ruchomości ani praw majątkowych. Natomiast komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w T. zajął wierzytelności: [...] r. w wysokości [...] zł na rzecz (...) Banku S.A. w W. oraz [...] r. w wysokości [...]zł na rzecz (...) S.A. w W. tytułem zobowiązania byłej spółki cywilnej. Skarżący wskazał, że wobec braku jakichkolwiek dochodów i opisanej przez niego trudnej sytuacji życiowej nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uznał zasadności podniesionych we wniosku argumentów i odmówił wnioskodawcy umorzenia zaległych należności wraz z odsetkami. Jako uzasadnienie odmowy wskazano brak spełnienia przesłanek do umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych ze względu na dyspozycję zawartą w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy systemowej oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał jednocześnie, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a zakład jest związany treścią wyżej powołanych przepisów w taki sposób, że w razie stwierdzenia braku przesłanek do umorzenia oraz innych szczególnych okoliczności nie może wydać innej decyzji, jak tylko o odmowie umorzenia należności. W dniu [...] r. M.P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załączając do wniosku postanowienie komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z [...] r. umarzające postępowanie egzekucyjne z wniosku wierzyciela (...) S.A. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując wniosek skarżącego uwzględnił dochody jego ojca W.P., będącego emerytem [...], otrzymującego [...]zł brutto ([...] netto) oraz matki M.P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A". Z wyjaśnień matki wynikało, że na firmie "A" ciąży zadłużenie w wysokości ponad [...] zł, ponadto matka skarżącego wskazała, że ma na utrzymaniu również drugiego syna M. W dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., po przeanalizowaniu całości materiału, swoją decyzją nr [...], znak [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił między innymi, że należyta staranność dłużnika określona przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej uzasadnia zwiększone oczekiwania co do umiejętności, wiedzy, skrupulatności i rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania. Właśnie płatnik ponosi konsekwencje braku uregulowania należności publicznoprawnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że umorzenie składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, tymczasem wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej, pozostaje wraz z żoną w okresie aktywności zawodowej i w każdej chwili mogą podjąć pracę. Wobec nich nie orzeczono również o niepełnosprawności. Przyjmując za podstawę dochodów pięcioosobowej rodziny dłużnika, emeryturę jaką pobiera W.P. dochód na osobę w analizowanym gospodarstwie domowym wynosi 533.25 zł na osobę i przewyższa kwotę progu interwencji socjalnej ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w wysokości 351.00 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż ze względu na to, że skarżący nie udokumentował dochodów jakie uzyskuje jego matka z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, nie można w pełni określić dochodów oraz wydatków i dokonać analizy bieżącej sytuacji finansowej pięcioosobowego gospodarstwa domowego. Natomiast dochód rodziny, liczony jako matematyczne wyliczenie wynikające z podziału kwoty emerytury ojca skarżącego na pięć osób, przewyższał kwotę progu interwencji socjalnej. Zakład potwierdził również, że postępowanie egzekucyjne dotyczące należności wobec (...) S.A. w wysokości [...] zł zostało umorzone postanowieniem komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonując powtórnej analizy dowodów nie stwierdził w sprawie nowych, istotnych okoliczności, a stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w decyzji z dnia [...] r., pozostaje aktualne. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze z dnia [...] r. M.P. żądał uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz błędne ustalenia stanu faktycznego, jak również niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponownie przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową podnoszoną we wniosku o umorzenie zaległości oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, iż pozostaje bez pracy i nie może jej znaleźć. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał wcześniej prezentowane argumenty. Jednocześnie wskazał na to, że skarżący zachowuje pełną zdolność do pracy. Podkreślił jednocześnie, że Zakładowi przysługuje kompetencja do ustalania istnienia uzasadnionego przypadku w drodze uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 299) lub odwrotnie. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Niezależnie od powyższego, stosownie do zapisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia brak pełnych ustaleń dotyczących stanu finansowego wnioskodawcy oraz ich wnikliwej analizy. Nie uzasadniono także braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a w konsekwencji wykluczenia występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego ich umorzenie. Jeżeli chodzi o prawną podstawę zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz.1595) daje możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a tej ustawy. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 ustawy, podkreślenie Sądu). Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, nie wyklucza to jednak możliwości umorzenia tylko części zadłużenia, np. zaległych odsetek. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, po.1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie jest to katalog zamknięty i nie muszą być powyższe przesłanki spełnione łącznie. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie wyżej powołanych przepisów oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Nie prowadzi to jednak do rezygnacji ani z konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani z konieczności oparcia rozstrzygnięcia o argumentację bazującą na prawnych i faktycznych przesłankach i przedstawienia jej w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., mającego w związku z art. 123 u.s.u.s. zastosowanie do działań organów w niniejszej sprawie. Przybliżając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca wskazywała zarówno we wnioskach, jak i w odwołaniu oraz w skardze na okoliczności, które w jej ocenie uniemożliwiają spłatę należności, a które jednocześnie dowodzą o całkowitej nieściągalności zaległych składek. W ocenie Sądu orzekającego organ administracyjny pominął w swoich wywodach pełną ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz w pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane. Organ nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa wnioskodawcy, a dokonana ocena zgromadzonych dowodów jest powierzchowna. Z jednej strony organ wskazuje, że za odmową umorzenia zaległych składek przemawia fakt pozostawania powyżej progu interwencji socjalnej, a z drugiej stwierdza, że nie jest możliwe dokonanie analizy bieżącej sytuacji finansowej skarżącego. W decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jakkolwiek potwierdzono fakt umorzenia egzekucji w stosunku do jednej z dochodzonych należności, to nie przedstawiono argumentów, które odnoszą do tego faktu. Celem jednoznacznego ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy organ powinien zażądać dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, a tego nie uczynił. Z akt sprawy wynika, że strona przedłożyła dokumenty, którymi dysponowała i które je zdaniem potwierdzały uzasadnienie żądania. Należy podkreślić, że stosowanie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U .z 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późniejszymi zmianami) chyba że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo art. 84 ust. 4 ustawy stanowi, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ZUS powinien respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego . Stosownie do art. 77 tej ustawy, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wobec okoliczności, które organ uznał za niedostatecznie wyjaśnione powinien on podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystują, np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 k.p.a. Kluczowym zadaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanego przedmiotowych należności nie tylko jest możliwe, ale czy pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Tym samym dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec bezskuteczności egzekucji. Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawia , obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, w ramach motywowania podjętej decyzji, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 30.06.1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek (w całości lub części) bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Podkreślić należy, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego a nie opartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Reasumując powyższe, wskazane uchybienia i przyjęta przez organ argumentacja powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nieprzekonująco przedstawiając argumenty wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, a taki stan rzeczy – w powiązaniu z nie wyjaśnieniem wszystkich przesłanek – należy uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., obligującej Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.