III SA/Gl 1334/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia NSA Henryk Wach, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w 29 października 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Skargą z dnia 30 marca 2010 r. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie wezwania Prezydenta M. do wykonania uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z § 23 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie statutu Miasta M. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2009 r., Nr 35, poz. 819 ze zm.). Przedmiotową uchwałą Rada Miasta M., działając w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z § 23 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] 2003 r. w sprawie statutu Miasta M. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2009 r., Nr 35, poz. 819 ze zm.) wezwała Prezydenta M. do przygotowania projektu uchwały budżetowej na sesję Rady Miasta z dnia [...] 2010 r., zmierzającej do realizacji wytycznych zawartych w uchwale Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] 2009 r. w sprawie budżetu miasta M. na 2010 r., w terminie do [...] 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały przepisem gminnej ustawy ustrojowej do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis choć proklamuje zasadę domniemania kompetencji organu stanowiącego gminy, to jednak nie uprawnia on do podejmowania przez radę gminy działań dowolnych. Z jednej strony bowiem granice właściwości rady w sprawach gminy wyznaczają przepisy, które wprost przypisują konkretne kompetencje organowi wykonawczemu, z drugiej strony działania podejmowane na tej ogólnej podstawie prawnej muszą odpowiadać istocie funkcji organu stanowiącego, wynikającej z przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej modelu samorządu terytorialnego szczebla podstawowego. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Funkcję stanowiącą organ ten wypełnia poprzez stanowienie w sprawach określonych ogólnymi normami kompetencyjnymi lub też normami zobowiązującymi lub uprawniającymi do podejmowania ściśle określonych działań (czynności prawnych). Wśród ogólnych norm kompetencyjnych radzie gminy przypisano prawo do stanowienia o kierunkach działania wójta, które realizowane jest poprzez określanie ogólnych celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. W ramach stanowienia o kierunkach działania wójta rada gminy nie może jednak wzywać organu wykonawczego do dokonania określonej czynności, zwłaszcza takiej, która ma na celu wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ przez przepis prawa lub też realizowanie uprawnień wyłącznych organu wykonawczego. Stosownie do art. 60 ustawy o samorządzie gminnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, któremu przysługuje wyłączne prawo: 1) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 2) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 3) dokonywania wydatków budżetowych, 4) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, 5) dysponowania rezerwami budżetu gminy, 6) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą. Jeśli chodzi natomiast o realizowanie przez radę gminy funkcji kontrolnych, to jak wynika to z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – organ ten kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisje rewizyjną. Zasady i tryb działania takiej komisji – określa statut gminy. Należy zauważyć, iż pomimo uczynienia rady gminy organem kontrolnym, ustawodawca nie wyposażył tego organu w środki o charakterze nadzorczym, w ramach których radzie przysługiwałoby uprawnienie do imperatywnego wzywania organu wykonawczego do określonego zachowania, do którego to wezwania organ wykonawczy miałby obowiązek zastosować się. Zgodnie ze statutem Miasta M. - § 23 ust.1 – rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym i powiatowym oraz innych ustawach, a także przepisach wydanych na podstawie ustaw. Przepis ten nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej do podejmowania przez organ stanowiący rozstrzygnięć o treści zawartej w zaskarżonej uchwale. Uchwała ta nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a zatem działanie Rady Miasta M. nie odpowiada wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, która zezwala organom władzy publicznej wyłącznie na działanie na podstawie i w granicach prawa. Prezydent M. nie wniósł odpowiedzi na skargę. Natomiast do Sądu wpłynęło pismo podpisane przez Przewodniczącego Rady Miasta M., zatytułowane "Odpowiedź na skargę" z dnia [...] 2010 r., w którym Gmina M. wnosi o oddalenie skargi. Podstawą do wniesienia przez Przewodniczącego Rady "Odpowiedzi na skargę" jest uchwala RM M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie: przyjęcia odpowiedzi na skargę Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] 2010 r. Podkreślono w tejże odpowiedzi, że zaskarżona przez Wojewodę uchwala RM M. została podjęta wobec bezczynności Prezydenta Miasta objawiającej się niepodejmowaniem działań zmierzających do wykonania zobowiązania Kolegium RIO. Stwierdzono, iż zaskarżona uchwała ma charakter "intencyjnego apelu". W ocenie Rady: "Nawet gdyby przyjąć wyrażony w uzasadnieniu Wojewody pogląd, że ustawodawca nie wyposażył organu stanowiącego i kontrolnego gminy w uprawnienie do imperatywnego wzywania organu wykonawczego do określonego zachowania się to brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Rada Gminy nie ma prawa do intencyjnego apelu o przygotowanie dokumentów wg wskazań RIO, dla wypełnienia ustawowego obowiązku uchwalenia budżetu miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4) ustawy o samorządzie gminnym." Stwierdzono również, że apel o wykonanie obowiązku posiada swoja legitymacje w § 23 ust. 2 pkt 4) Statutu Miasta M. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 15) ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zaskarżonego aktu należy w punkcie wyjścia przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wdane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Nadto, zgodnie z § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Uchwała będąca przedmiotem skargi, w ocenie składu orzekającego Sądu, jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie ulega wątpliwości, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności, będącej przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd uchwały. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako ustawa o samorządzie gminnym): "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności chwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Zgodnie z art. 93 ust. 1u.s.g.: "Po upływie terminu wskazanego w ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zawiadomił pismem z dnia [...] 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie wezwania Prezydenta M. do wykonania uchwały Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] 2010 r. Organ ten we własnym zakresie nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały w terminie wynikający z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Należy zaakcentować, iż kwestia wadliwości aktu prawa miejscowego była przedmiotem rozważań w doktrynie i judykaturze. B. Adamiak stwierdziła, że: "różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenie prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. (...) Do tego rodzaju naruszeń należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego, brak podstaw prawnych do podjęcia aktu prawa miejscowego, naruszenie przepisów prawa regulujących podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego oraz przepisów regulujących procedurę podjęcia aktu prawa miejscowego." (B. Adamiak: Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej. PiP 2002, z.9, s. 15; por. także: D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego. Bydgoszcz-Kraków 2003; M. Rzążewska: Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa-Zielona Góra 1997; A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów samorządu terytorialnego. Warszawa 1999). Odnosząc się do niniejszej sprawy należy zauważyć, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta M., działając w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z § 23 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] 2003 r. w sprawie statutu Miasta M. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2009 r., Nr 35, poz. 819 ze zm.) wezwała Prezydenta M. do przygotowania projektu uchwały budżetowej na sesję Rady Miasta z dnia [...] 2010 r., zmierzającej do realizacji wytycznych zawartych w uchwale Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] 2009 r. w sprawie budżetu miasta M. na 2010 r., w terminie do [...] 2010 r. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały przepisem gminnej ustawy ustrojowej do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis, jak słusznie podniósł skarżący organ - Wojewoda [...]- choć proklamuje zasadę domniemania kompetencji organu stanowiącego gminy, to jednak nie uprawnia on do podejmowania przez radę gminy działań dowolnych. Z jednej strony bowiem granice właściwości rady w sprawach gminy wyznaczają przepisy, które wprost przypisują konkretne kompetencje organowi wykonawczemu, z drugiej strony działania podejmowane na tej ogólnej podstawie prawnej muszą odpowiadać istocie funkcji organu stanowiącego, wynikającej z przyjętego w Polsce modelu samorządu terytorialnego szczebla podstawowego. Nie można, w ocenie Sądu zgodzić się z twierdzeniem wyrażonym w "Odpowiedzi na skargę", iż zaskarżona uchwała zawierająca apel o wykonanie przez prezydenta miasta obowiązku posiada swoja legitymacje w § 23 ust. 2 pkt 4) Statutu Miasta M. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 15) ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 tejże ustawy określa zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Art. 18 ust. 2 pkt 15 tejże ustawy określa, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W ocenie Sądu ani art. 18 ust. 1, ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią samodzielnej podstawy do wydania zaskarżonej uchwały. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Funkcję stanowiącą organ ten wypełnia poprzez stanowienie w sprawach określonych ogólnymi normami kompetencyjnymi lub też normami zobowiązującymi lub uprawniającymi do podejmowania ściśle określonych działań (czynności prawnych). Wśród ogólnych norm kompetencyjnych radzie gminy przypisano prawo do stanowienia o kierunkach działania wójta, które realizowane jest poprzez określanie ogólnych celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Należy zgodzić się z wnoszącym skargę Wojewodą [...] , iż: "W ramach stanowienia o kierunkach działania wójta rada gminy nie może jednak wzywać organu wykonawczego do dokonania określonej czynności, zwłaszcza takiej, która ma na celu wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ przez przepis prawa lub też realizowanie uprawnień wyłącznych organu wykonawczego." Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu stanowienie o kierunkach działania prezydenta (wójta, burmistrza) nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących temu organowi wykonawczemu z mocy ustawy. Należy podkreślić, że w myśl art. 60 ustawy o samorządzie gminnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, któremu przysługuje wyłączne prawo: 7) zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, 8) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez rade gminy, 9) dokonywania wydatków budżetowych, 10) zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, 11) dysponowania rezerwami budżetu gminy, 12) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawa. Jeśli chodzi natomiast o realizowanie przez radę gminy funkcji kontrolnych, to jak wynika to z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – organ ten kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisje rewizyjną. Zasady i tryb działania takiej komisji – określa statut gminy. Należy zauważyć, iż pomimo uczynienia rady gminy organem kontrolnym, ustawodawca nie wyposażył tego organu w środki o charakterze nadzorczym, w ramach których radzie przysługiwałoby uprawnienie do imperatywnego wzywania organu wykonawczego do określonego zachowania, do którego to wezwania organ wykonawczy miałby obowiązek zastosować się. Zgodnie ze statutem Miasta M. - § 23 ust.1 – rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym i powiatowym oraz innych ustawach, a także przepisach wydanych na podstawie ustaw. Przepis ten nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej do podejmowania przez organ stanowiący rozstrzygnięć o treści zawartej w zaskarżonej uchwale. Nadto Rada Gminy M. w podstawach prawnych zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały nie wskazała - stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 15) ustawy o samorządzie gminnym – innego przepisu ustawy o samorządzie gminnym ani innego przepisu ustawowego, z którego wynikała by jej kompetencja do podjęcia uchwały o takiej treści. Skoro zatem uchwała ta nie znajduje oparcia w przepisach prawa, stwierdzić należy, ze działanie Rady Miasta M. w niniejszej sprawie nie odpowiada wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasadzie praworządności, która zezwala organom władzy publicznej wyłącznie na działanie na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.