III SA/Gl 1345/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 340000/0692033/2020 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 29 lipca 2020 r. nr [...]. iUZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, nr 340000/06922033/2020, z 17 grudnia 2020 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z 29 lipca 2020 r., nr [...], którą odmówiono D.J. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiące kwiecień-maj 2020 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślił, że 10 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek z miesiące marzec-maj 2020. Jednak organ I instancji odmówił mu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień i maj 2020 r. bowiem ustalono, że na 30 czerwca 2020 r. na koncie strony nie zidentyfikowano dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. co nie pozwoliło na ustalenie prawa do zwolnienia. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i oświadczył, że o braku dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. został poinformowany dopiero w lipcu 2020 r., a deklarację za kwiecień 2020 r. złożył w wersji papierowej do urny, ale nie dysponuje potwierdzeniem jej złożenia. Ponadto wskazał, że po informacjach o brakach, uzupełnił brakującą dokumentację rozliczeniową. Oświadczył, że od marca 2020 r, nie zatrudnia już pracownika i prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, dotknęły go negatywne skutki COVID-19. Rozpoznając sprawę w trybie drugoinstancyjnym, organ nie podzielił zasadności zarzutów i utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Ponownie dokonał analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie i ustalił, że w przypadku skarżącego nastąpiły zmiany w wysokości składek, które uniemożliwiły prawidłowe "klonowanie" deklaracji. Wynika to z następujących faktów: - w deklaracji rozliczeniowej za 03/2020 skarżący wykazał jeszcze składki za pracownika, - deklaracje rozliczeniowe za 04/2020 i 05/2020 skarżący złożył 19.07.2020 roku. Organ przywołał treść art. 31 zq ust. 1 ustawy o COVID-19, z którego wynika , że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Kwestionując powyższe, skarżący wniósł skargę, podnosząc, że odmowa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 jest niewspółmierną karą w stosunku do niedopatrzenia jakim było niezłożenie deklaracji w terminie. W lutym ostatni miesiąc miał zatrudnioną pracownicę, za którą w marcu opłacał jeszcze składkę ZUS. Informację o tym, że powinienem osobno dosłać deklarację bo wystąpiła zmiana składek otrzymał dopiero w lipcu 2020, podczas gdy czas na dosłanie był do końca czerwca, przez co nie mógł na czas ich dostarczyć. Zauważył, że przy jednoosobowej działalności gospodarczej deklaracje generują się automatycznie w systemie ZUS dlatego nie ma obowiązku ich składania. Ponadto, ze względu na sytuację w kraju oddziały ZUS były zamknięte więc nawet nie miał możliwości konsultacji w tej sprawie. Dodatkowo powołał przykład innej osoby z podobną sytuacji, której ZUS cofnął swoją decyzję o odmowie prawa do zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wskazał, że: - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 3Izo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, - zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek , o których mowa w art. 31zo wskazanej ustawy z 2 marca 2020 r., znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, - deklaracje za m-ce kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone 19 lipca 2020 r., tj. po obowiązującym terminie, zaś skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby wystąpienie okoliczności uniemożliwiających mu zrealizowanie tego obowiązku przez cały miesiąc czerwiec 2020 r. Jednocześnie organ wskazał, że termin o którym mowa w art. 31zo ww. ustawy z 2 marca 2020 r. ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącego jako płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wyłącznie za siebie za okres kwiecień i maj 2020 r. Zdaniem organu skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei, przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowił, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesłać dokumenty rozliczeniowe nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zdaniem organu, skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżący wskazuje natomiast, że za kwiecień 2020 r. złożył deklarację rozliczeniową w formie papierowej do skrzynki - urny, a za maj 2020 r. - po otrzymaniu informacji organu o braku dokumentacji zawartej w piśmie z 7 lipca 2020r. Wskazał przy tym na niemożność osobistego kontaktu z pracownikami ZUS. Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o błędach czy brakach złożonego wniosku. Skarżący działał bez pomocy prawnej. W dniu 10 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec- maj 2020 r. Organ nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, że wymagane dokumenty za kwiecień 2020 r. złożył w formie papierowej do wystawionej skrzynki (urny), a za maj 2020 r. deklaracje złożył 19 lipca 2020 r., bowiem dopiero pismem z 7 lipca 2020 r. został poinformowany o takim braku. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której organ dopuścił formę złożenia dokumentów istotnych dla zwolnienia z obowiązków bez możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia ich złożenia przez wrzucenie deklaracji do skrzynki-urny w określonej dacie to spoczywał na nim obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia faktu złożenia stosownego dokumentu. Wskazać należy, że konieczność przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w omawianym zakresie była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 627/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 967/21, z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1066/21). Organ przed wydaniem decyzji w sprawie, nie udzielił stronie żadnych wyjaśnień czy pouczeń i nie odniósł się również do zarzutów skarżącego. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień, jak również nie informował o dostrzeżonych brakach złożonego wniosku, które strona mogła jeszcze uzupełnić z zachowaniem terminu. Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 , ze zm.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącego stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącego nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia obu decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjował postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów rozliczeniowych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych zawarł w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. W szczególności nie wezwano skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów w stosownym terminie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 10 kwietnia 2020 r., organ przed wydaniem decyzji miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zwróci uwagę na wskazane uchybienia procesowe oraz nowelizację ustawy o COVID -19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 491) znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.