III SA/Gl 1352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. (K.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w B. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.,dalej: ustawa o COVID-19) – utrzymał w mocy decyzję ZUS [...] r. odmawiającą K. K. (dalej określanemu jako skarżący) o zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r. Decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 10 kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił do ZUS o zwolnienie go z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] r. ZUS- Oddział w B. odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący domagał się przyznania mu zadanego prawa. Bowiem od 9 marca 2020 r. zatrudnia pracownika, którego zgłosił do ubezpieczenia. Sam jest ubezpieczony w KRUS. Nadto uzyskał od organu, na platformie Usług Elektronicznych informacje, że uprawnienie mu przysługuje; Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył brzmienie art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID - 19 i ustalił, że skarżący wznowił działalność gospodarczą 1 kwietnia 2019 r. zatem na dzień 29 lutego 2020 r. powinien był zgłosić ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. Tymczasem na jego koncie brak było zgłoszeń. Dlatego nie przysługuje mu prawo do zwolnienia ze składek za sporny okres od marca do maja 2020r. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący domagał się jej rozpoznania i potwierdzenia przysługiwania mu prawa do zwolnienia z opłacania składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej określana skrótem P.p.s.a.), zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami organu, niekwestionowanymi przez skarżącego, wznowił on działalność gospodarczą z dniem 1 kwietnia 2020r. i na dzień 29 lutego 2020 r. na jego koncie nie było zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych żadnych osób. Z kolei skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jasno wskazał, że pracownika zgłosił 9 marca 2020 r. Z załączonych do akt dokumentów w postaci wydruków ZUS ZFA wynika, że skarżący zgłosiła do ubezpieczeń pracownika z dniem 9 marca 2020 r. Wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dotyczy marca, kwietnia i maja 2020 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Z uzasadnienie zaskarżonej decyzji wynika, że wykładnia przepisu dokonana przez ZUS wskazuje, iż organ wymóg zgłoszenia "na dzień 29 lutego 2020 r." zastosował do każdego z kolejnych okresów rozliczeniowych objętych wnioskiem (marzec, kwiecień i maj 2020 r.), Sąd w tym miejscu podziela wykładnię przytoczonego wyżej przepisu przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 758/20, który przede wszystkim wskazał na złożony charakter przepisu, z którego można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. poprzez kwiecień 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna (zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz do zgłoszenia ubezpieczonych). W przeciwnym wypadku, wymóg dotyczący zgłoszenia skarżącego jako płatnika składek zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją. Przytoczona wyżej interpretacja przepisu dokonana przez organ wskazuje, że wymóg zgłoszenia "przed dniem 1 lutego 2020 r." zastosował on do każdego z następnych okresów rozliczeniowych, wymienionych w poszczególnych punktach. Tymczasem w każdym kolejnym punkcie ustawodawca powołał już inne okresy dotyczące wymogu zgłoszenia skarżącego jako płatnika. Stosując interpretację zastosowaną przez organ, treść powołanego przepisu musiałaby brzmieć: "(...) wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. oraz: 1) na dzień 29 lutego 2020 r., 2) na dzień 31 marca 2020 r., 3) na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych." W doktrynie podkreśla się, że punkty to podstawowy stopień wyliczenia w ramach artykułu tekstu normatywnego. Są to jednostki o charakterze niesamoistnym, nie wyrażają one samodzielnej myśli, lecz są częścią składową większego zdania (G. Wierczyński (w:) Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, Załącznik 1 § 56). Każde wyliczenie należy poprzedzić wprowadzeniem, które jest formułowane jak początek zdania i redakcyjnie należy do jednostki wyższego rzędu niż jednostki danego wyliczenia. Wprowadzenie powinno być tak zredagowane, by zawierało wszystkie elementy wspólne dla wyliczenia. Pozwala to unikać powtórzeń w poszczególnych elementach wyliczenia (por. § 23 ZTP). Wprowadzenie to może być uzupełnione przez część wspólną, odnoszącą się do wszystkich elementów wyliczenia, zawartą na końcu danego przepisu (G.Wierczyński, op.cit.). Zatem, odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, możliwe jest zatem ubieganie się o zwolnienie ze składek nie tylko za cały okres od 1 marca do 31 maja 2020 r., ale również za poszczególne (nie wszystkie) miesiące z tego okresu. Mając to na uwadze należy przyjąć, że wprowadzenie do wyliczenia (odnoszące się do trzech różnych miesięcy) nawiązuje do (również trzech) poszczególnych punktów wyliczenia zawartego w tym przepisie. Tożsame stanowisko jest prezentowane przez sądy administracyjne w szeregu orzeczeń (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 612/20; WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1733/20; WSA w Opolu z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 117/21; WSA w Gdańsku z 18 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 338/21; WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 528/21; WSA w Warszawie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1475/21). Powyższe stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa podzielił również NSA w wyroku z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 135/21. Biorąc powyższe pod uwagę oraz ustalony w sprawie stan faktyczny należy zauważyć, że w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący był płatnikiem składek przed dniem 1 lutego 2020 r. oraz w okresie od 1 lutego do 31 marca 2020 r., a zatem spełniał pierwszy wymóg określony w art. 31zo ust. 1 pkt 1-3 ustawy COVID-19. Jednocześnie, analizując kolejne przesłanki z art. 31zo ust. 1 pkt 1-3 ustawy COVID-19 odrębnie dla każdego z okresów rozliczeniowych, organ powinien był uwzględnić liczbę zgłoszonych przez skarżącego osób ubezpieczonych w poszczególnych datach wskazanych w treści tych przepisów odrębnie dla każdego z okresu rozliczeniowego: tj. za marzec 2020 r. - na dzień 29 lutego 2020 r., za kwiecień 2020 r. - na dzień 31 marca 2020 r. oraz za maj 2020 r. - na dzień 30 kwietnia 2020 r. Takiej oceny w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził, odnosząc limit zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych osób wyłącznie do daty 29 lutego 2020 r., tj. zbiorczo do wszystkich okresów rozliczeniowych objętych wnioskiem skarżącego. Ponadto wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów K.p.pa., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów K.p.a. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wreszcie winny przedstawiać swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, zawierającym nie tylko przytoczenie treści przepisów ale przede wszystkim ich wykładnię. Czego w obu decyzjach organu w istocie zabrakło. Wobec powyższych rozważań, sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.