III SA/Gl 1368/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] r. M. M. (dalej zwany skarżącym) wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na druku RDZ, z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 , ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) w zw. z art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm. - zwanej dalej ustawą COVID-19) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej zwany organem) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przywołując treść regulacji art. 31 zo ust. 1a oraz art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wskazał na nie zidentyfikowanie do dnia 30 czerwca 2020 r. w systemie informatycznym organu deklaracji rozliczeniowej oraz imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. Z tej przyczyny, uznał, że w sprawie z wniosku o zwolnienie za ten okres zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że deklaracje wysłane zostały za pośrednictwem systemu elektronicznego, a widniejąca informacja brzmiała "wysłany" oraz "oczekuje na przetworzenie w zus". Wyjaśnił, że kontaktował się w tej kwestii z organem, uzyskując informację, że deklaracje "zawisły w bramach", a widoczne w systemie były dopiero po jego interwencji telefonicznej a nie z datą faktycznej wysyłki. Organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] , w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu podał, że skarżący nie złożył do 30 czerwca 2020 r. dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r., która została złożona dopiero 28 lipca 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący ponownie zwrócił uwagę na problemy techniczne związane z systemem Płatnik i uzyskaniem dopiero w lipcu informacji od pracownika organu, że dokumenty nie dotarły. Skarżący wskazał również na podjęte próby wyjaśnienia ww. kwestii i uzyskaną odpowiedź, że dokumenty "wiszą na bramach". Zaakcentował znaczne trudności w uzyskaniu informacji od organu wobec trwania epidemii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1381/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z kolei ten ostatni Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 715/21 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach sprawa ze skargi na decyzję organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, prowadzona pod sygn. akt III SA/Gl 1368/21, jest przedmiotem kontroli sądowej na niniejszym posiedzeniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające naruszają prawo. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu utrzymująca w mocy jego rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Na wstępie wskazać należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. – dalej zwanej jak dotychczas k.p.a.). Zgodnie z art. 31zt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm. - zwanej dalej jak dotychczas ustawą COVID-19), obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 , ze zm. – dalej zwanej jak dotychczas jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 u.s.u.s. odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. Oceniając zatem stanowisko organu wyrażone w obu decyzjach odnośnie do bezprzedmiotowości w/w postępowania należy zauważyć, że nie znajduje one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w k.p.a., jak również w samej regulacji ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wniosek skarżącego o przyznanie zwolnienia za maj 2020 r., bez względu na jego zasadność czy też jej brak, nie utracił swojego bytu i podstawy prawnej do jego złożenia. Ciągle pozostaje aktualny, gdyż skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż stronie nie przysługuje zwolnienie. Zatem wypowiedział się także w kwestii materialnej. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania skarżącego, sformułowanego w jego wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacenia tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach organu. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1342/21). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ obowiązany był merytorycznie załatwić sprawę z wniosku skarżącego. Zaistniały między stronami spór koncentruje się natomiast na kwestii niedopełnienia przez skarżącego obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej i raportów imiennych za maj 2020 r. Zdaniem organu skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Z kolei skarżący wskazuje na wysłanie wymaganych dokumentów, lecz zwraca uwagę na problemy techniczne systemu obsługującego płatników. Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 1a ustawy COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Z kolei, przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowił, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było wobec tego przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie niniejszej sprawy ponownego podkreślenia wymaga jednakże okoliczność wskazana już na wstępie rozważań, a zatem zastosowanie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją przepisów k.p.a. Oznacza to bowiem obowiązek organu prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem zasad ogólnych wskazanych w regulacji tej ustawy, w tym określonych w art. 7 i art. 9 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym wymogom organ jednakże nie sprostał. Jak wynika z treści wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy oraz wyjaśnień zawartych w skardze, organ skontaktował się telefonicznie ze skarżącym w lipcu, a zatem już po upływie terminu do przedłożenia deklaracji. Było to jednak działanie spóźnione. Organ dostrzegając zatem brak deklaracji za maj, mając na uwadze dyspozycję przywołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a. powinien powiadomić skarżącego o tym braku. Nadto organ nie poddał analizie twierdzeń strony powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że strona złożyła jednak wymagane dokumenty. Według twierdzeń skarżącego niezłożenie dokumentów w terminie wynikało z wad systemu obsługującego płatników. Jeżeli zatem rzeczywiście było tak, że pracownik organu był w stanie stwierdzić, że deklaracja "wisiała na bramkach", to winien podjąć działania zmierzające do ustalenia przyczyn tego stanu. W treści decyzji organ tej kwestii nie rozważa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Skoro zatem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją k.p.a. i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym prowadzeniu sprawy organ będzie zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku skarżącego, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów postępowania. Komplementarnie wskazać należy, że przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.