III SA/Gl 1413/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r., o numerze [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...]r., nr [...], którą organ pierwszej instancji uchylił swą wcześniejszą decyzję z [...] r., Nr [...], o przyznaniu A. H. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. i odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych oraz nałożył sankcje w łącznej wysokości [...] zł. Postępowanie przed tymi organami ma długą historię. Pierwszą decyzją w ramach tego postępowania była wymieniona tu wcześniej decyzja z [...] r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej również jako "organ I instancji") przyznał Skarżącej płatność JPO w wysokości [...] zł do powierzchni stwierdzonej [...] ha oraz płatność UPO w wysokości [...] zł do powierzchni stwierdzonej [...] ha, z jednoczesnym pomniejszeniem płatności o kwotę [...] zł z tytułu modulacji płatności. Decyzja ta została doręczona Skarżącej [...] r. Postanowieniem z [...] r., Nr [...], organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego twierdząc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane mu w tamtym momencie. Wskazał na aktualizację ortofotomapy na postawie zdjęć wykonanych [...] r. oraz wyniki kontroli przeprowadzonej [...] r. w terenie, co dało podstawę do stwierdzenia różnic pomiędzy powierzchnią działek zakwalifikowanych do płatności, a powierzchnią faktycznie do nich uprawniającą. W wyniku wznowienia postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] r., Nr [...], którą uchylił swą decyzję z [...]r. w całości i odmówił Skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożył sankcje w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z [...] r o Nr [...]. W wyniku skargi wniesionej przez Skarżącą sprawa po raz pierwszy zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który wyrokiem z 23 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 94/18, uchylił decyzję organu odwoławczego z [...]r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wykazał w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w jego dyspozycji. Zdjęcia do nowej ortofotomapy wykonano [...] r., a decyzja o przyznaniu Skarżącej płatności została wydana [...]r. W wyniku tego wyroku organ odwoławczy wydał decyzję z [...] r., Nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję Nr [...], którą ponownie uchylił swą decyzję z [...]r. w całości i orzekł o odmowie przyznania Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Ta decyzja również nie ostała się w obrocie prawnym, bo w wyniku odwołania Skarżącej została uchylona decyzją organu II instancji z [...] r., Nr [...], a sprawa ponownie wróciła do organu I instancji. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał [...] r. decyzję Nr [...], ponownie uchylając decyzję z [...]r. w całości i odmówił Skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym razem decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] r., Nr [...], a sprawa, po skardze złożonej przez Skarżącą, ponownie trafiła na wokandę WSA w Gliwicach. Wyrokiem z 16 marca 2020 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1044/19, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z [...] r. WSA uznał, że zdjęcia terenu dla potrzeb aktualizacji ortofotomapy zostały sporządzone [...] r., a ujawnione w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli [...] i [...] r., podczas gdy decyzja organu I instancji przyznająca skarżącej płatności za 2012 rok została wydana [...] r. Stawiając tezę, że zostały spełnione warunki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwołał się do tych okoliczności, ale nie uzasadnił twierdzenia, że w dniu wydania decyzji organ pierwszej instancji nie miał możliwości oparcia się o materiały zdjęciowe z [...]r., zaś pierwotne rozstrzygnięcie oparł w oparciu o dane sprzed 3 lat. W tym zakresie stanowisko organu Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione. Sąd zwrócił też uwagę na fakt, że tak kontrola na miejscu z [...] r., jak i notatka służbowa z [...]r. zostały przeprowadzone i sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Na temat zdjęć załączonych do materiału dowodowego sprawy Sąd stwierdził, że zdjęcia obrazują wygląd roślin po zakończeniu procesu wegetacji w 2013 roku i nie pozwalają bez dodatkowych analiz na stwierdzenie ich stanu w roku poprzednim, a tym samym nie wykluczają, że wnioskodawczyni zachowała należytą kulturę rolną powierzchni gruntu, a do dopłat zadeklarowała faktyczną ich powierzchnię z pominięciem zakrzaczonych powierzchni (np. zdj. 2, 4, 5, 6, 17, 20, 23, 30, 53 ). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ortofotomapy w uzasadnieniu decyzji nie są z sobą skorelowane, a tym samym nie pozwalają na ich jednoznaczną weryfikację i ocenę prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń. Organ nadto pominął w swych rozważaniach okoliczności podnoszone przez stronę już na etapie postępowania administracyjnego, a to okoliczność, że pokosu traw dokonuje się maju lub czerwcu, zaś dokumentacja zdjęciowa pochodzi z listopada (2013r.). Pominięto okoliczność powtórnego koszenia terenu we wrześniu oraz okoliczność zlecenia koszenia łąk tym samym osobom corocznie, a w tym zakresie nie przeprowadzono wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania tych osób jako nie mającego decydującego znaczenia w sprawie. Sprawa ponownie wróciła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., który decyzją z [...] r. o numerze [...] raz jeszcze uchylił decyzję dotychczasową w całości i orzekł o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Tym razem decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i w ten sposób dotarliśmy do zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z [...]r., o numerze [...]. Odnosząc się do uwag Sądu organ wyjaśnił, że ubiegając się o płatności bezpośrednie skarżąca zadeklarowała mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo działek, niż wynika to z powierzchni całkowitych działek ewidencyjnych. Powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych wynosi [...]ha, powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach tych działek wynosi [...]ha, zatem Skarżąca "odliczyła" powierzchnię [...] ha, która w jej ocenie nie kwalifikowała się do wnioskowania o płatności na 2012 r. ARiMR natomiast wykluczyła łącznie powierzchnię [...] ha , a zakwalifikowała łącznie [...] ha. Zatem, dla większości działek ewidencyjnych występowały tereny nieużytków rolnych niekwalifikujące się do przyznania płatności, wobec których Wnioskodawczyni nie dokonała odpowiedniego wyłączenia. Co do przesłanek wznowieniowych organ stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a - podstawę wznowieniową stanowi sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie wyszedł na jaw nowy dowód w postaci zdjęcia wykonanego [...] r., a z dowodu tego, jak również z oględzin działek zgłoszonych do dopłaty, wyniknęły nowe okoliczności faktyczne i to wszystko istniało w dacie wydania decyzji, a nie było znane organowi nie z tego powodu, że zaniechał czynności wyjaśniających na podstawie dostępnych dla niego dowodów, a dlatego, że ujawniły się po wydaniu pierwszej decyzji o przyznaniu płatności. Zdjęcie nie było udostępnione organowi, ponieważ wykonano je dla aktualizacji systemu ewidencji działek rolnych, co następuje w cyklu 3 letnim. Import do systemu następuje około 20 listopada, a aktualizacja danych trwa do 10 miesięcy, w tym przypadku nowe wartości PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) zostały zaimplementowane do systemu ZSZiK w dniach [...]-[...]r. Decyzja została wydana [...], a zatem organ nie mógł wykorzystać nowych danych. Tak w pełni powziął wiadomości o niezgodności wniosku skarżącej co do stanu działek ze stanem faktycznym na podstawie zawiadomienia z [...] r. i otrzymanego z Centrali ARiMR w W. /następnie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wykazu spraw, dla których proces aktualizacji powierzchni PEG w oparciu o nową ortofotomapę wykazał nieprawidłowości wpływające na kwalifikowalność tych gruntów do przyznania płatności. Sprawa wymagała kontroli wstecznej. Nowe okoliczności faktyczne, tj. występowanie (dalszych) terenów nieużytków rolnych nieuprawnionych do płatności na [...] działkach, płynące z obrazu aktualnej ortofotomapy z dnia [...]r. - ujawnione zostały po wydaniu Decyzji Nr [...] z dnia [...]r. [...] r. miała miejsce weryfikacja terenowa PEG przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...]IOR w C., z której sporządzona została stosowna dokumentacja, tzn. Raport z weryfikacji w terenie powierzchni PEG z dnia [...]r., szkice polowe oraz dokumentacja fotograficzna, ponadto notatka służbowa z [...]r. oraz pisma wyjaśniające [...] stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia zarzuty Wnioskodawczyni. Weryfikacja terenowa pozwala na prawidłowe zinterpretowanie obrazu ortofotomapy oraz właściwe zakwalifikowanie gruntów w kontekście powierzchni PEG, a jej wyniki ostatecznie skutkują ustaleniem tej powierzchni na działce referencyjnej deklarowanej do płatności. Podczas wizytacji terenowej w dniu [...] r. stwierdzono nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych/rolnych deklarowanych przez Skarżącą we wniosku na 2012 oraz 2013 rok. Raport na miejscu PEG z [...]r. wraz z załącznikami oraz Notatka służbowa z [...]r., które zostały sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie Nr [...] z dnia [...] r. - stanowią także przesłankę do wznowienia postępowania na rok 2012 jako nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła organowi: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1312 ze zm.) przez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, b) art. 75 k.p.a. przez niezebranie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, c) art. 7 k.p.a., art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności; - organ nie wykazał od kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dysponował przedmiotowymi zdjęciami wykonanymi [...] r. i czy w związku z tym można uznać, że stwierdzona na ich podstawie okoliczność jest rzeczywiście nową dla sprawy okolicznością faktyczną nie znaną organowi w dacie wydawania decyzji z dnia [...]r. - organ nie wskazał na których działkach ewidencyjnych i na jakiej ich powierzchni nieprawidłowości zostały stwierdzone na podstawie przedmiotowej ortofotomapy, a na których wyłącznie na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w [...]r., której wyniki mogły ewentualnie stanowić podstawę wznowienia, - uznaniu przez organ, że prawidłowo użytkowane przez Skarżącą rolniczo grunty są nieużytkami, d) art. 9 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa przez obciążenie skarżącej błędami, których dopuścił się organ i w konsekwencji pomniejszenie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania, b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżąca zawnioskowała o: 1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 k.p.a., 2) zobowiązanie Organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozstrzygnięcie istoty sprawy przez przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych, w terminie zakreślonym przez Sąd stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a.; 3) o zwrot od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Ponadto Skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - ortofotomapy wykonanej [...] r. oraz z wniosku o wsparcie finansowe złożone przez Skarżącą na 2013 rok. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy niniejszej sprawy). Oznacza to, że sąd pierwszej instancji bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od tego czy zostały podniesionych w skardze. Kierując się tą zasadą Sąd uznał, że w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 146 § 1 k.p.a. - Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przesłanką wznowieniową w sprawie była przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem właściwym terminem przedawnienia prawa do uchylenia decyzji z tej przyczyny jest termin pięciu lat liczony od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie Skarżącej decyzji, którą uchylono w trybie wznowieniowym, nastąpiło [...] r., co jest kwestią bezsporną, a zatem termin przedawnienie do uchylenia tej decyzji z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. upłynął z dniem [...] r. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (z wyroku NSA z 23 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 3375/18, dostępny w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Skoro żadna czynność nie przerywa ani nie zawiesza biegu tego terminu, to bez wpływu na jego bieg pozostają wcześniej wydane w sprawie decyzje organów administracji jak również wyroki Sądu. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Rozstrzygając sprawę obecnie Sąd nie może pominąć kwestii przedawnienia i orzec tak, jakby ono nie nastąpiło. Zwalnia to jednocześnie Sąd z obowiązku oceny zgodności z prawem decyzji z [...] r. oraz poprzedzającego ją postępowania, co miało miejsce w toku postępowania wznowieniowego, ponieważ bez względu na wynik tej oceny uchylenie tej decyzji w trybie wznowieniowym nie jest możliwe. Przepis przewidujący przedawnienie prawa do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym po upływie wskazanego w nim czasu ma istotne znaczenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu (z wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 199/21). Chodzi w nim o trwałość i pewność obrotu prawnego. Wbrew tej zasadzie pozostaje sytuacja, w której niepewność obywateli co do ich sytuacji prawnej, co do przyznanego im w styczniu 2013 r. świadczenia, przeciąga się, jak w niniejszej sprawie, od 2015 r. Skoro organ nie zdołał skutecznie uchylić tej decyzji w trybie wznowieniowym przed upływem pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. to nie może już tego zrobić. Sumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 146 § 1 k.p.a. i dlatego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.