III SA/Gl 1414/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] o numerze [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...]. nr [...], którą organ pierwszej instancji uchylił swą wcześniejszą decyzję z [...], Nr [...], dotyczącą pomocy finansowej dla A. H. (dalej jako "Skarżąca") z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. i odmówił Skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2012. Postępowanie przed tymi organami ma długą historię. Pierwszą decyzją w ramach tego postępowania była wymieniona tu wcześniej decyzja z [...] , którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej również jako "organ I instancji") przyznał Skarżącej pomoc z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. w wysokości [...] zł. Decyzja ta została doręczona Skarżącej [...]. Postanowieniem z [...], Nr [...], organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego twierdząc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane mu w tamtym momencie. Wskazał na aktualizację ortofotomapy na postawie zdjęć wykonanych [...] oraz wyniki kontroli przeprowadzonej [...] w terenie, co dało podstawę do stwierdzenia różnic pomiędzy powierzchnią działek zakwalifikowanych do płatności, a powierzchnią faktycznie do nich uprawniającą. W wyniku wznowienia postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] , [...], którą uchylił swą decyzję z [...] w całości i odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z [...] Nr [...]. W wyniku skargi wniesionej przez Skarżącą sprawa po raz pierwszy zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który wyrokiem z 23 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 65/18, uchylił decyzję organu odwoławczego z [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie wykazał w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w jego dyspozycji. Zdjęcia do nowej ortofotomapy wykonano [...], a decyzja o przyznaniu Skarżącej płatności została wydana [...]. W wyniku tego wyroku organ odwoławczy wydał decyzję z [...] , Nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...]. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję Nr [...], którą ponownie uchylił swą decyzję z [...] w całości i orzekł o odmowie przyznania Skarżącej pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2012. Ta decyzja również nie ostała się w obrocie prawnym, bo w wyniku odwołania Skarżącej została uchylona decyzją organu II instancji z [...]., Nr [...], a sprawa ponownie wróciła do organu I instancji. W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał [...]. decyzję Nr [...], ponownie uchylając decyzję z [...] w całości i odmówił Skarżącej przyznania płatności z tytułu ONW. Tym razem decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...], Nr [...], a sprawa, po skardze złożonej przez Skarżącą, ponownie trafiła na wokandę WSA w Gliwicach. Wyrokiem z 16 marca 2020 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1045/19, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z [...]. WSA uznał, że zdjęcia terenu dla potrzeb aktualizacji ortofotomapy zostały sporządzone [...], a ujawnione w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli [...] i [...]., podczas gdy decyzja organu I instancji przyznająca skarżącej płatności za 2012 rok została wydana [...]. Stawiając tezę, że zostały spełnione warunki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwołał się do tych okoliczności, ale nie uzasadnił twierdzenia, że w dniu wydania decyzji organ pierwszej instancji nie miał możliwości oparcia się o materiały zdjęciowe z [...], zaś pierwotne rozstrzygnięcie oparł w oparciu o dane sprzed 3 lat. W tym zakresie stanowisko organu Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione. Sąd zwrócił też uwagę na fakt, że tak kontrola na miejscu z [...], jak i notatka służbowa z [...] zostały przeprowadzone i sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie. Na temat zdjęć załączonych do materiału dowodowego sprawy Sąd stwierdził, że zdjęcia obrazują wygląd roślin po zakończeniu procesu wegetacji w 2013 roku i nie pozwalają bez dodatkowych analiz na stwierdzenie ich stanu w roku poprzednim, a tym samym nie wykluczają, że wnioskodawczyni zachowała należytą kulturę rolną powierzchni gruntu, a do dopłat zadeklarowała faktyczną ich powierzchnię z pominięciem zakrzaczonych powierzchni (np. zdj. 2, 4, 5, 6, 17, 20, 23, 30, 53 ). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ortofotomapy w uzasadnieniu decyzji nie są z sobą skorelowane, a tym samym nie pozwalają na ich jednoznaczną weryfikację i ocenę prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń. Organ nadto pominął w swych rozważaniach okoliczności podnoszone przez stronę już na etapie postępowania administracyjnego, a to okoliczność, że pokosu traw dokonuje się maju lub czerwcu, zaś dokumentacja zdjęciowa pochodzi z listopada (2013r.). Pominięto okoliczność powtórnego koszenia terenu we wrześniu oraz okoliczność zlecenia koszenia łąk tym samym osobom corocznie, a w tym zakresie nie przeprowadzono wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania tych osób jako nie mającego decydującego znaczenia w sprawie. Sprawa ponownie wróciła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., który decyzją z [...] o numerze [...] raz jeszcze uchylił decyzję dotychczasową w całości i orzekł o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. Tym razem decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i w ten sposób dotarliśmy do zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. z [...], o numerze [...]. Odnosząc się do uwag Sądu organ wyjaśnił, że ubiegając się o płatności bezpośrednie skarżąca zadeklarowała mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo działek, niż wynika to z powierzchni całkowitych działek ewidencyjnych. Powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych wynosi 36,11 ha, powierzchnia zadeklarowana do płatności w ramach tych działek wynosi 32,96 ha, zatem Skarżąca "odliczyła" powierzchnię 3,15 ha, która w jej ocenie nie kwalifikowała się do wnioskowania o płatności ONW na 2012 r. ARiMR natomiast wykluczyła łącznie powierzchnię 26,35 ha , a zakwalifikowała łącznie 6,61 ha. Zatem, dla większości działek ewidencyjnych występowały tereny nieużytków rolnych niekwalifikujące się do przyznania płatności, wobec których Wnioskodawczyni nie dokonała odpowiedniego wyłączenia. Co do przesłanek wznowieniowych organ stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a - podstawę wznowieniową stanowi sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie wyszedł na jaw nowy dowód w postaci zdjęcia wykonanego [...], a z dowodu tego, jak również z oględzin działek zgłoszonych do dopłaty, wyniknęły nowe okoliczności faktyczne i to wszystko istniało w dacie wydania decyzji, a nie było znane organowi nie z tego powodu, że zaniechał czynności wyjaśniających na podstawie dostępnych dla niego dowodów, a dlatego, że ujawniły się po wydaniu pierwszej decyzji o przyznaniu płatności. Zdjęcie nie było udostępnione organowi, ponieważ wykonano je dla aktualizacji systemu ewidencji działek rolnych, co następuje w cyklu 3 letnim. Import do systemu następuje około 20 listopada, a aktualizacja danych trwa do 10 miesięcy, w tym przypadku nowe wartości PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) zostały zaimplementowane do systemu ZSZiK w dniach [...]. Decyzja została wydana [...], a zatem organ nie mógł wykorzystać nowych danych. Tak w pełni powziął wiadomości o niezgodności wniosku skarżącej co do stanu działek ze stanem faktycznym na podstawie zawiadomienia [...]. i otrzymanego z [...] ARiMR w W. /następnie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wykazu spraw, dla których proces aktualizacji powierzchni PEG w oparciu o nową ortofotomapę wykazał nieprawidłowości wpływające na kwalifikowalność tych gruntów do przyznania płatności. Sprawa wymagała kontroli wstecznej. Nowe okoliczności faktyczne, tj. występowanie (dalszych) terenów nieużytków rolnych nieuprawnionych do płatności na 10 działkach, płynące z obrazu aktualnej ortofotomapy z dnia [...] - ujawnione zostały po wydaniu Decyzji Nr [...] z dnia [...]. [...] miała miejsce weryfikacja terenowa PEG przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...]IOR w C., z której sporządzona została stosowna dokumentacja, tzn. Raport z weryfikacji w terenie powierzchni PEG z dnia [...], szkice polowe oraz dokumentacja fotograficzna, ponadto notatka służbowa z [...] oraz pisma wyjaśniające BKM stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia zarzuty Wnioskodawczyni. Weryfikacja terenowa pozwala na prawidłowe zinterpretowanie obrazu ortofotomapy oraz właściwe zakwalifikowanie gruntów w kontekście powierzchni PEG, a jej wyniki ostatecznie skutkują ustaleniem tej powierzchni na działce referencyjnej deklarowanej do płatności. Podczas wizytacji terenowej w dniu [...] stwierdzono nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych/rolnych deklarowanych przez Skarżącą we wniosku na 2012 oraz 2013 rok. Raport na miejscu PEG z [...] wraz z załącznikami oraz Notatka służbowa z [...], które zostały sporządzone już po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie Nr [...]z dnia [...]. - stanowią także przesłankę do wznowienia postępowania na rok 2012 jako nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła organowi: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1312 ze zm.) przez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, b) art. 75 k.p.a. przez niezebranie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, c) art. 7 k.p.a., art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności; - organ nie wykazał od kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dysponował przedmiotowymi zdjęciami wykonanymi [...] i czy w związku z tym można uznać, że stwierdzona na ich podstawie okoliczność jest rzeczywiście nową dla sprawy okolicznością faktyczną nie znaną organowi w dacie wydawania decyzji z dnia [...] - organ nie wskazał na których działkach ewidencyjnych i na jakiej ich powierzchni nieprawidłowości zostały stwierdzone na podstawie przedmiotowej ortofotomapy, a na których wyłącznie na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w [...], której wyniki mogły ewentualnie stanowić podstawę wznowienia, - uznaniu przez organ, że prawidłowo użytkowane przez Skarżącą rolniczo grunty są nieużytkami, d) art. 9 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa przez obciążenie skarżącej błędami, których dopuścił się organ i w konsekwencji pomniejszenie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania, b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Skarżąca zawnioskowała o: 1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 k.p.a., 2) zobowiązanie Organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozstrzygnięcie istoty sprawy przez przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych, w terminie zakreślonym przez Sąd stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a.; 3) o zwrot od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., Ponadto Skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - ortofotomapy wykonanej [...] oraz z wniosku o wsparcie finansowe złożonego przez Skarżącą na 2013 rok. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada, zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy niniejszej sprawy). Oznacza to, że sąd pierwszej instancji bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od tego czy zostały podniesionych w skardze. Kierując się tą zasadą Sąd uznał, że w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 146 § 1 k.p.a. - Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przesłanką wznowieniową w sprawie była przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem właściwym terminem przedawnienia prawa do uchylenia decyzji z tej przyczyny jest termin pięciu lat liczony od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie Skarżącej decyzji, którą uchylono w trybie wznowieniowym, nastąpiło [...], co jest kwestią bezsporną, a zatem termin przedawnienie do uchylenia tej decyzji z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. upłynął z dniem [...]. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (z wyroku NSA z 23 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 3375/18, dostępny w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Skoro żadna czynność nie przerywa ani nie zawiesza biegu tego terminu, to bez wpływu na jego bieg pozostają wcześniej wydane w sprawie decyzje organów administracji jak również wyroki Sądu. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Rozstrzygając sprawę obecnie Sąd nie może pominąć kwestii przedawnienia i orzec tak, jakby ono nie nastąpiło. Zwalnia to jednocześnie Sąd z obowiązku oceny zgodności z prawem decyzji z [...] oraz poprzedzającego ją postępowania, co miało miejsce w toku postępowania wznowieniowego, ponieważ bez względu na wynik tej oceny uchylenie tej decyzji w trybie wznowieniowym nie jest możliwe. Przepis przewidujący przedawnienie prawa do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym po upływie wskazanego w nim czasu ma istotne znaczenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu (z wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 199/21). Chodzi w nim o trwałość i pewność obrotu prawnego. Wbrew tej zasadzie pozostaje sytuacja, w której niepewność obywateli co do ich sytuacji prawnej, co do przyznanego im w [...] świadczenia, przeciąga się, jak w niniejszej sprawie, od 2015 r. Skoro organ nie zdołał skutecznie uchylić tej decyzji w trybie wznowieniowym przed upływem pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. to nie może już tego zrobić. Sumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 146 § 1 k.p.a. i dlatego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.