III SA/Gl 1418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin (nakazu wstrzymania działalności polegającej na wydobyciu kruszywa naturalnego) oddala skargę. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] r. nr [...] nakazujące gminie [...] wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego na działce oznaczonej nr [...] według ewidencji gruntów, zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] w związku ze stwierdzeniem prowadzenia tej działalności bez koncesji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] nakazał gminie [...] wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego, ponieważ była ona prowadzona bez koncesji, co ustalono podczas oględzin [...] r. Stwierdzono, że w południowej części działki znajdują się ślady poboru kruszywa przez co powstało wyrobisko wgłębne. Eksploatacja odbywała się wbrew zasadom o bezpiecznym jej prowadzeniu, pozostawiono skarpy o wysokości około 4 metrów, ponadto działka jest usytuowana na terenie zabudowanym. Z rejestru gruntów wynika, że działka stanowi własność gminy [...]. Organ pierwszej instancji powołując się na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze przypomniał, że na wydobywanie kopaliny stanowiącej część składową nieruchomości gruntowej właściciel nieruchomości powinien posiadać koncesję. W odwołaniu gmina [...] stwierdziła, że nie prowadzi działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa wskazując przy tym, że jeśli faktycznie wydobywano kruszywo, to miało to miejsce bez zgody właściciela. Ponadto strona zakwestionowała ustalenia faktyczne, co do tego że na spornej działce prowadzono eksploatację kruszywa. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] przedstawił następującą argumentację: Zgodnie z art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności (...). Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na spornej działce prowadzono eksploatację kruszywa, a to między innymi na podstawie dokumentacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w [...]. Strona została zawiadomiona o terminie oględzin, podczas których dokonano obmiaru wyrobiska, a czynności zostały utrwalone w postaci notatki służbowej z [...] r. Skoro w toku postępowania ustalono, że kruszywo wydobywane jest bez wymaganej koncesji oraz to, że właścicielem działki jest gmina [...] należało wydać nakaz w trybie art. 173 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Na końcu Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] odniósł się do zarzutów odwołania oceniając je jako bezzasadne. W skardze do sądu administracyjnego reprezentujący gminę [...] wójt wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie: - art. 173 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze; - art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 ust. 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy tylko na podstawie oględzin, pomiaru oraz zapisów mapy zasadniczej terenu przyjmując, że strona wydobywała kopalinę. W ocenie strony skarżącej, dowód z oględzin winien był być dopuszczony poprzez wydanie postanowienia (art. 123 kpa), ponadto organ winien był przeprowadzić rozprawę (art. 89 § 2 kpa). Protokół oględzin nie może przybrać formy notatki służbowej i musi być sporządzony według wymagań wynikających z art. 67 – 72 kpa. Błędnie ustalono, że to właściciel działki gmina [...] prowadzi bez koncesji wydobywanie kopaliny, a to w sytuacji kiedy strona wyjaśniła, że takiej działalności nie prowadziła. Na końcu powołując się na zapisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wskazano, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują sprawy wskazane w art. 7. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie.. Wojewódzki sąd administracyjny prezentuje w tej sprawie następujące stanowisko: Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym tutaj rozstrzygnięciu Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Kopię tej decyzji niezwłocznie przekazuje się organowi określonemu w art. 140 ust. 2. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, organami właściwymi w sprawach, o których mowa w ust. 1, są minister właściwy do spraw środowiska; starosta. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze w art. 1 ust. 1 pkt 2 stanowi, że określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. W rozumieniu ustawy kopaliną wydobytą - jest całość kopaliny odłączonej od złoża (art. 6 ust. 1 pkt 3). Według art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że zachodzi przypadek wydobywania kopaliny – kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji na działce oznaczonej nr [...] według ewidencji gruntów, zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], stanowiącej własność gminy [...]. Skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono ponadto, że gmina [...] jako właściciel tej nieruchomości nie zawarła umowy z podmiotem trzecim, co do korzystania z tej nieruchomości to tym samym nakaz, o jakim mowa w art. 173 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – wstrzymanie działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego skierował do podmiotu właściwego – właściciela nieruchomości. Zasadniczego znaczenia nabiera tu, zatem art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ administracji państwowej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. W teorii prawa podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że: należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania; materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie; ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Rozumowanie w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (tak B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 376 - 378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej sprawie organy administracji publicznej zebrały wszystkie dowody konieczne do wydania prawidłowej decyzji. Ustalenia faktyczne są precyzyjne i jednoznaczne co do tego, że zachodzi przypadek wydobywania kopaliny – kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji na działce stanowiącej własność gminy [...]. Zarzuty postawione w skardze nie stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu przez organy administracji górniczej przepisów prawa. To, że dokonały one na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje strona skarżąca nie świadczy jeszcze o dowolnej ocenie dowodów. Nie naruszono również przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 kpa, stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8). Decyzja ostateczna zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 i 3 kpa, uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy, ponieważ brak było przesłanek wskazanych w art. 89 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 85 § 1 kpa w sprawie przeprowadzono oględziny sporządzając w trybie art. 67 § 2 pkt 3 kpa protokół oględzin nazwany notatką urzędową, z której wynika kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 kpa). Protokół odczytano wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które go następnie podpisały (art. 68 § 2 kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzono wszystkie niezbędne dowody, które pozwoliły na wszechstronne jej wyjaśnienie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.