III SA/Gl 1424/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Rudziniec z dnia 24 czerwca 2021 r. nr LI/316/2021 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W skardze do tutejszego Sądu Wojewoda Śląski (dalej również jako Wojewoda, skarżący), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 559 - dalej jako usg) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LI/316/2021 Rady Gminy Rudziniec (dalej również jako Rada Gmina) z 24 czerwca 2021 r. w sprawie zmiany w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Rudziniec na lata 2018-2022 (dalej również jako uchwała nowelizująca), w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 – dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów) w zw. z art. 17 i art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 756 – dalej jako ustawa nowelizująca) i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 17 ustawy nowelizującej uchwały, o których mowa w art. 21 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym (ustawy o ochronie praw lokatorów – przypis Sądu), podjęte przed dniem wejścia w życie art. 2 niniejszej ustawy (nowelizującej), zachowują ważność i mogą być zmieniane, jednakże nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie art. 2 niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z art. 23 ustawy nowelizującej, ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2018 r., z wyjątkiem: 1). art. 1 pkt 15 w zakresie art. 12 ust. 2, oraz pkt 16 i 19, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.; 2). art. 2-4 i art. 6, które weszły w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa nowelizująca została ogłoszona 20 kwietnia 2018 r. Przepis art. 2 tej ustawy wszedł w życie z dniem 21 kwietnia 2019 r., co oznacza, że wszelkie uchwały o których mowa w art. 21 usg, podjęte przed 21 kwietnia 2019 r., zachowały swą ważność do dnia 21 kwietnia 2021 r. Po upływie tego terminu - zdaniem Wojewody - uchwały utraciły swą moc obowiązującą i nie mogły być przedmiotem zmian. W niniejszej sprawie uchwała nowelizowana została podjęta w 2017 r., a więc pozostawała objęta dyspozycją art. 17 ustawy nowelizującej. Utraciła zatem swą moc obowiązującą 21 kwietnia 2021 r. A skoro tak, to uchwała nowelizowana nie mogła być przedmiotem zmian. Jedynym prawidłowym zabiegiem legislacyjnym było podjęcie nowej uchwały w oparciu o przepis at. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 usg. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania. Uzasadniając odpowiedź wskazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ argumenty Wojewody są słuszne i zasadne. Podała, że w zakresie własnych kompetencji dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa. Skoro zaś uchwała zostanie podjęta na najbliższej sesji Rady, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 239 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności Sąd nie podzielił stanowiska Gminy co do bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowiła część porządku prawnego Gminy do czasu jej uchylenia, ponieważ stanowiła ona akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego. Zauważyć należy nadto, iż charakter prawny uchwał wydawanych jako prawo miejscowe, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie budzi wątpliwości sądów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 984/12). W konsekwencji w ocenie Sądu uchwała zmieniająca uchwałę wydaną na podstawie powołanego przepisu również stanowi akt prawa miejscowego. Co więcej w odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że zamierza uchylić zaskarżoną uchwałę i podjąć nową w tym samym przedmiocie. To, czy zaskarżona uchwała została rzeczywiście uchylona miało w sprawie znaczenie drugorzędne, bowiem uchylenie uchwały nie niweczy faktu jej obowiązywania w porządku prawnym do czasu jej uchylenia. Czym innym jest zaś stwierdzenie nieważności uchwały, ponieważ wywołuje ono ten skutek, że uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia. O nieważności uchwały orzec może bądź organ nadzoru w terminie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały (art. 91 ust. 1 usg), a po upływie tego terminu Sąd na skutek skargi organu nadzoru (art. 93 ust. 1 usg). Poza niniejszą sprawą pozostawić należy rozważania co do tego, czy Rada Gminy posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej uchwały po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 54 § 3 ppsa. Nawet gdyby zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy przed dniem wyrokowania w niniejszej sprawie, to i tak postępowanie sądowe nie byłoby bezprzedmiotowe. Jeżeli bowiem sprzeczna z prawem uchwała obowiązywała przez pewien czas, to orzeczenie sądowe stwierdzające jej nieważność doprowadzi do stanu zgodnego z prawem od daty podjęcia uchwały. Z tych względów postępowanie nie było bezprzedmiotowe i dlatego Sąd merytorycznie rozpoznał sprawę. Przechodząc do oceny przesłanek stwierdzenia nieważności w pierwszej kolejności wskazać należy na powołany już wyżej art. 91 ust. 1 usg, stanowiący o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji Sąd może stwierdzić nieważność tylko takiego aktu, który istotnie narusza prawo. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy nowelizującej, uchwały, o których mowa w art. 21 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym (ustawa o ochronie praw lokatorów), podjęte przed dniem wejścia w życie art. 2 niniejszej ustawy, zachowują ważność i mogą być zmieniane, jednakże nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie art. 2 niniejszej ustawy. W myśl zaś art. 23 pkt 2 ustawy nowelizującej, ustawa wchodzi w życie z dniem 1 maja 2018 r., z wyjątkiem art. 2-4 i art. 6, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa nowelizująca została ogłoszona 20 kwietnia 2018 r., a zatem art. 2 tej ustawy wszedł w życie 21 kwietnia 2019 r. Uchwała nowelizowana została podjęta 30 listopada 2017 r., co wynika z treści zaskarżonej uchwały nowelizującej. Słusznie zatem wskazał Wojewoda, że uchwała nowelizowana została objęta dyspozycją powołanego przepisu art. 17 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że uchwała ta zachowała ważność i mogła podlegać nowelizacji do 21 kwietnia 2021 r. Z tego względu Rada Gminy 24 czerwca 2021 r. nie mogła nowelizować uchwały, która już utraciła z mocy prawa swą ważność. W ocenie Sądu dokonanie nowelizacji uchwały, która utraciła ważność stanowi istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 usg. Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy powołanego art. 147 § 1 ppsa.