III SA/Gl 1444/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr 289/2021 (340000/703734/2021/RED-ULP/KG) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2021 r. nr 289/2021 (ozn: 340000/703734/ 2021/RED-ULP/KG), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 22 lipca 2021 r. nr [...] odmawiającą K. K. (dalej strona, skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek. W podstawie powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej k.p.a.), oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423; dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu wskazał, iż rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku Strony z 12 sierpnia 2020r. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek ustalił, że z analizy konta płatnika wynika, że zadłużenie obejmuje m. in. składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do tych należności nie stosuje się art. 28 tej ustawy, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. Natomiast należności finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w analizowanej sprawie to składki na ubezpieczenia społeczne za okres: 12/2017 - 05/2018 za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, które wynoszą 3052,65 zł, w tym: składki - 2570,65 zł, a odsetki - 482,00 zł. Wobec powyższego organ stwierdził, iż wskazane należności wyłączone są spod możliwości umorzenia na podstawie powołanych przepisów prawnych, a więc uwzględniając brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną lub z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania organ uznał sytuację, jaka zaistniała w tej sprawie. Powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2021 r., o sygn. akt I SA/GI 1576/20 wydany w trakcie pierwotnie prowadzonego postępowania podkreślając, że Sąd stwierdził, że ZUS zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Uwzględniając zatem wyrok WSA zaistniała konieczność ponownego wydania decyzji w sprawie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania wyłącznie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami. Konsekwencją była decyzja pierwszoinstancyjna, którą ZUS oddział w Rybniku prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. w związku z wniosku z 12.08.2020 r. (wpływ 18.08.2020 r.) w stosunku do wyżej wskazanych należności, w związku z czym zasadnie wydał decyzję nr [...] z 22 lipca 2021 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w tym zakresie. Tym samym z uwagi na obowiązywanie w/wym. przepisów prawnych organ stwierdził brak podstaw do zmiany powyższej decyzji. Dodatkowo poinformował Stronę, że w zakresie należności podlegających merytorycznemu rozpoznaniu zostanie wydana odrębna decyzja mająca na względzie ocenę prawną zwartą w w/w wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/GI 1576/20. W skardze na powyższą decyzję ostateczną Strona zarzuciła naruszenie art. 78 Konstytucji podkreślając, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS finalnie trafiający do tego samego oddziału ZUS w sposób oczywisty łamie domniemanie bezstronności organu. Podkreślił, że ZUS jest instytucją na tyle rozbudowaną, że wniosek taki mógłby być rozpatrywany przez równorzędny Oddział, np. w Koszalinie, Poznaniu, Rzeszowie czy Opolu, a skierowanie go do tego samego oddziału prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji oraz podważa zaufanie do Państwa i jego organów. Natomiast zaległość rzekomo nie mogąca być umorzona z uwagi na brzmienie przepisu art. 28 usus została wygenerowana przez ZUS poprzez przeksięgowywanie składek pomimo zawisłości postępowań sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Prezesa ZUS, którą organ utrzymał w mocy decyzję z 22 lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek, na podstawie art. 30 w zw. z art. 28 u.s.u.s. ZUS powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2021 r., o sygn. akt I SA/GI 1576/20 wydany w trakcie pierwotnie prowadzonego postępowania oraz na art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podczas gdy z art. 61 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Jednakże z art. 30 u.s.u.s. wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie stosuje się przepisu pozwalającego ZUS-owi umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części ("nie stosuje się przepisu art. 28"). Sąd zaznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonował już wyjątek od zasady opisanej w art. 30 u.s.u.s. (art. 30 został zmieniony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2021 poz. 1621). Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Jako że opisany wyjątek dotyczy ogłoszenia upadłości, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (postępowanie upadłościowe wobec osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej) nie ma znaczenia w sprawie. Zatem możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została wyłączona, z wyjątkiem który w kontrolowanej sprawie nie występuje. Płatnikowi składek nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, a także w przypadku składek ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek ustawodawca co do zasady nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, co do zasady nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania takiego wniosku. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie. Zaskarżana w tej sprawie decyzja obejmowała zadłużenie z tytułu składek w części dotyczącej składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek (finansowane przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek). Natomiast – jak wyjaśnił organ - wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek w pozostałym zakresie, w którym dopuszczalne byłoby merytoryczne rozpoznanie wniosku w oparciu o w/w przepisy zostanie załatwiony odrębną decyzją, zgodnie z zaleceniami powoływanego wyroku WSA w Gliwicach z 4 marca 2021r. Powyższym prawomocnym wyrokiem tut. Sąd uchylił decyzję drugoinstancyjną z 22 października 2020r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 29 września 2020 r. 336/2020, którymi pierwotnie organ rozpoznał wniosek skarżącego z 18 sierpnia 2020 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2017 r. do maja 2018 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu podkreślił, że pomimo, iż Sąd zdecydował się na uchylenie całej decyzji, zasadnie ZUS odmówił wszczęcia postępowania, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone, niebędące płatnikami tych składek na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jest to bowiem rozstrzygnięcie formalne. Zakwestionował natomiast rozstrzygnięcie organu w zakresie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślając, że umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne w przypadku całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., co powoduje, że organ był zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w ww. przepisach. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ZUS nie dokonał oceny wniosku w tym zakresie. Nadto Sąd zaznaczył, że jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym. Zatem mając na względzie normę z art. 153 p.p.s.a. i związanie oceną prawną organ ZUS prawidłowo rozstrzygnął zakres rozpatrywanej sprawy. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji więc Sąd stwierdza, że ZUS zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, skoro wniosek dotyczył zaległości w zakresie składek za ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek. Jest to rozstrzygnięcie formalne bowiem przepis prawa: art. 30 u.s.u.s. wprost nie pozwala na realizację wniosku skarżącego w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi i ponownego rozpatrywania sprawy przez ten sam organ w postępowaniu drugoinstancyjnym wyjaśnić należy, że konstrukcją taką przewidział ustawodawca w art. 127 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. regulując posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a., bowiem z normy tej wynika, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast art. 127 w § 3 kp.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił