III SA/Gl 1449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję "A" z siedzibą w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 30 sierpnia 2021 r. nr [...] Stowarzyszenie "A" z siedzibą w P. (dalej: Stowarzyszenie) po rozpatrzeniu wniosku M. P. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z 16 sierpnia 2021 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej decyzji Stowarzyszenie powołało art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm., dalej u.d.i.p.). Z akt administracyjnych wynika, że strona wystąpiła z wnioskiem z 12 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 10 u.d.i.p., żądając, przesłania na adres skrytki zarejestrowanej na platformie ePUAP, informacji w zakresie wypłaconych w 2020 r. środków finansowych J. M. członkowi rady Stowarzyszenia. Pismem z 22 lipca 2022 r. Stowarzyszenie wezwało stronę do podpisania wniosku w terminie 7 dni, informując, że udzielenie żądanych danych wymaga opracowania informacji przetworzonej. W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych, postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r. pozostawiono w/w wniosek bez rozpoznania. Jednocześnie jednak 2 sierpnia 2021 r. wnioskodawca osobiście uzupełnił wniosek opatrując go własnoręcznym podpisem, wobec czego wniosek z 12 lipca 2021 r. uznano za złożony ponownie 2 sierpnia 2021 r. Decyzją z 16 sierpnia 2021 r. odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, wskazując m.in., że Stowarzyszenie nie prowadzi szczegółowych rejestrów, które zawierałyby zbiorcze dane dotyczące wypłat środków finansowych. W każdym przypadku konieczne jest sprawdzenie fizycznie przez pracownika Stowarzyszenia oraz podliczenie, kiedy, komu i w jakiej wysokości zostały wypłacone środki finansowe, a następnie stworzenie zestawienia. Uznano, że czynności te są czasochłonne i wymagają oddelegowania do ich wykonania co najmniej jednego pracownika Biura na co najmniej kilka godzin do stworzenia takiego zestawienia. Ponadto wskazano, że Wnioskodawca nie tylko nie wykazał, że otrzymanie przez stronę informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to w dodatku zdaniem Stowarzyszenia brak było podstaw do przyjęcia, by w rzeczywistości Wnioskodawca posiadał szczególnie istotny interes publiczny w pozyskaniu żądanych informacji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie decyzji i udzielenie informacji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucjioraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zaskarżoną decyzją Stowarzyszenie utrzymało w mocy decyzję z 16 sierpnia 2021 r., argumentując, że w toku postępowania odwoławczego nie dopatrzono się uchybień przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej zarówno proceduralnych, jak i merytorycznych. Zaznaczono, że w tej konkretnej sprawie, konieczne byłoby m.in. oddelegowanie jednego pracownika na co najmniej kilka godzin do przygotowania żądanej informacji, co doprowadziłoby do tego, że pracownik nie mógłby wykonywać swoich podstawowych obowiązków. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, których udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zatem skoro wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do pozyskania takich informacji i brak jest podstaw do przyjęcia, by w rzeczywistości wnioskodawca posiadał szczególnie istotny interes publiczny w pozyskaniu żądanych informacji, decyzja pierwszoinstancyjna jest zasadna. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej informacji jako informacji przetworzonej, - art. 7-9 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej, - art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) poprzez ograniczenie swobodnego dostępu do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że żądana informacja była informacją prostą. Organ zaś uznając, że jest to informacja przetworzona nie przeanalizował w uzasadnieniu decyzji braku interesu publicznego w jej uzyskaniu. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.)., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wypłaconych w 2020 r. środków finansowych J. M. członkowi rady Stowarzyszenia. Wobec takiego przedmiotu wniesionej skargi przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie u.d.i.p. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że regulacje u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji. Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotem takim może być więc np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać przyjdzie, że Stowarzyszenie nie kwestionowało, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, zatem jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Potwierdzają to zresztą z informacje podawane na stronach internetowych Gmin, na terenie których Stowarzyszenie działa. Wynika z nich, że "A" jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, działającym na rzecz rozwoju obszarów wiejskich następujących gmin: M., O., W., B., S., P1. i S1. Siedziba "A" mieści się w P. (Gmina O.). Celem działania "A" jest poprawa jakości życia na obszarach wiejskich ze szczególnym uwzględnieniem: zasobów historyczno-kulturowych, zastosowania nowych technologii oraz popularyzacji produktów lokalnych. "A" realizuje swoje cele statutowe poprzez: - realizację i wspieranie działań na rzecz wdrażania Lokalnej Strategii Rozwoju, - działalność wspomagającą rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, - promocję obszarów wiejskich, - mobilizowanie ludności do wzięcia aktywnego udziału w procesie rozwoju obszarów wiejskich, - upowszechnianie i wymianę informacji o inicjatywach związanych z aktywizacją ludności na obszarach wiejskich, - prowadzenie innych działań przewidzianych dla A w przepisach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazane przez skarżącą we wniosku informacje dotyczą wypłaconych w 2020 r. środków finansowych J. M. członkowi rady Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, dotycząca majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne). Zatem wypłacanie środków finansowych członkowi Rady przez Stowarzyszenie podlega informacji publicznej. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzje wydaje tylko organ władzy publicznej. Inne podmioty nie wydają decyzji, lecz podejmują rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 17 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika zaś, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nadto, wnioskodawca nie składa odwołania od odmownego rozstrzygnięcia, lecz może wystąpić do podmiotu, który je wydał, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się również odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Stowarzyszenie jako podmiot niebędący organem władzy publicznej, powinno zatem w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 u.d.i.p., które powinno należycie uzasadnić. Z tym, że Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał, że rozstrzygnięciem takim jest wydana decyzja. Należy przypomnieć, że Stowarzyszenie jako przyczynę odmowy udostępnienia żądanej przez stronę informacji publicznej wskazało niewypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądana informacja jest informacją przetworzoną a wnioskodawca nie podał we wniosku, w jakim zakresie udzielenie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto zdaniem Stowarzyszenia brak jest podstaw do przyjęcia, aby taki interes rzeczywiście istniał. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże zauważyć przyjdzie, że Stowarzyszenie nie wzywało strony o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po dokonaniu wstępnej analizy wniosku uzna, że żądaną informację należy zakwalifikować do informacji publicznej przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - to powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takich informacji. Wnioskodawca nie musi bowiem wiedzieć na wstępnym etapie formułowania i składania wniosku o dostęp, jaki charakter ma żądana informacja, to bowiem podlega wyjaśnianiu przez właściwy organ, który w sytuacji, gdy uzna że posiadane informacje mają taki charakter, winien wezwać wnioskodawcę o wyjaśnienie przesłanki warunkującej dopuszczalność jej udostępnienia w świetle w/w przepisu u.d.i.p. (Porównaj np.: wyroki WSA z: 6 maja 2011 r., sygn. II SAB/Rz 14/11; 16 czerwca 2020 r., sygn. II SAB/Łd 2/20, wszystkie publikowane w CBOSA). W ten sposób Stowarzyszenie kwalifikując dane objęte wnioskiem jako informację przetworzoną uniemożliwiło stronie ustosunkowanie się do przyjętego stanowiska zarówno poprzez odpowiedź na wezwanie jak również poprzez złożenie adekwatnego środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W rezultacie takiego procedowania doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 15, art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie odmawiając spełnienia zgłoszonego żądania nie wezwano wnioskodawcy - do wykazania w określonym terminie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za dostępem do danych. Błędne zastosowanie tych regulacji K.p.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pozbawiły skarżącą sposobności ustosunkowanie się do oceny wyrażonej na temat charakteru prawnego żądanej informacji publicznej w toku dwuinstancyjnego postępowania. Ponadto Stowarzyszenie nie wyjaśniło z jakiego powodu uważa, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Uzasadnienie w tym zakresie jest ogólnikowe. Nie wiadomo ile pracowników zatrudnia Stowarzyszenie, jak są księgowane wypłacane kwoty, dlaczego uzyskanie informacji dotyczących wypłat środków finansowych dla jednej osoby wymaga tak dużego nakładu pracy, że żadaną informację prostą czyni informacją przetworzoną. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Obowiązkiem Stowarzyszenia było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie. Jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie naruszyło powyższe przepisy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera należytego uzasadnienia. Organ nie wskazał szczegółowo z czego wywodzi przesłankę odmowy udzielenia informacji i na czym opiera swoje uzasadnienie. Tylko w przypadku prawidłowego uzasadnienia decyzji Sąd może zweryfikować argumentację organu. Sąd nie może zastępować organu w sporządzeniu prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym wypadku rozstrzygnięcia. Stwierdzone nieprawidłowości uniemożliwiły Sądowi jednoznaczne wypowiedzenie się na temat tego, czy nieudostępnione dane odpowiadają ustawowemu pojęciu informacji publicznej przetworzonej, czyli informacji jakościowo nowej, nieistniejącej dotychczas w ostatecznej treści i postaci, której wytworzenie wymagałoby podjęcia przez organ określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, Stowarzyszenie ponownie rozpozna sprawę uwzględniając na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu.