III SA/Gl 1457/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Karpińska, Sędziowie Asesor WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant Ref. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady powiatu w przedmiocie – sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wniósł na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwaną dalej u.s.p.) skargę z dnia [...]r. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej dla powiatu [...] (Ukraina) dotkniętego skutkami powodzi. Stan sprawy przedstawia się następująco. Rada Powiatu w C. działając na podstawie art. 12 pkt 9a u.s.p. podjęła uchwałę dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zawarcia porozumienia o współpracy z Rejonem [...] obwodu [...] (Ukraina). W § 1 tej uchwały stwierdzono, że postanawia się zawrzeć porozumienie z Rejonem [...] Obwodu [...] (Ukraina) w sprawie współpracy przy tworzeniu i kształtowaniu struktur samorządowych, współpracy w zakresie działalności kulturalnej, sportowej i turystycznej, pomocy społecznej, edukacji dzieci i młodzieży, ochrony środowiska, zwalczania klęsk żywiołowych, ruchu artystycznego i rękodzieła. Jednocześnie Rada upoważniła Zarząd Powiatu do zawarcia porozumienia w przedmiotowej sprawie (§ 2 uchwały). W [...]r. Rejon [...] został dotknięty klęską powodzi, ponieważ wylała rzeka [...]. Najbardziej ucierpiał obwód [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności Rada Powiatu w C. wydała dnia [...]r. uchwałę opisaną na wstępie. Jako podstawę prawną powołano art. 172 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7a, art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., zwaną dalej u.f.p.). W § 1 tej uchwały uchwalono, że "udziela się z budżetu Powiatu częstochowskiego pomocy rzeczowej dla powiatu [...] (Ukraina) dotkniętego skutkami powodzi". Dalej postanowiono, że pomoc ta zostanie udzielona w formie przekazania zakupionych na ten cel środków czystości, odzieży, kocy, materacy, artykułów szkolnych dla dzieci i innych przedmiotów codziennego użytku (§ 2 uchwały). Wartość pomocy rzeczowej ustalono na kwotę [...] zł (§ 3 uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga Wojewody [...] została wniesiona w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p. W sprawie tej nie było wymagane dodatkowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.), gdyż przepis art. 90a u.s.p. wyłącza stosowanie tego postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06, Lex 209129). Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, że nie jest ona zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działalności administracji publicznej, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Tym samym, aby stwierdzić, czy wystąpiło istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały lub inne naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd musi zbadać, czy uchwała została wydana przez organ właściwy, czy były podstawy prawne do podjęcia uchwały o określonej treści i czy nie naruszono procedury jej podjęcia. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu w C. z dnia [...]r. Nr [...] została wydana generalnie w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej. W tych sprawach organem właściwym do określania wydatków z tytułu pomocy rzeczowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego jest organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 167 ust. 2 u.f.p. i art. 12 pkt 11 u.s.p. Dlatego odpowiadając na pierwsze pytanie należy stwierdzić, że uchwała ta została wydana przez organ właściwy. W dalszej kolejności Sąd badał, czy istniały podstawy prawne do podjęcia uchwały o określonej treści, a mianowicie konkretnie o udzieleniu pomocy rzeczowej dla Rejonu [...] (Ukraina) dotkniętego skutkami powodzi. Zarzuty skargi Wojewody [...] opierały się właśnie na kwestionowaniu podstaw prawnych do udzielenia pomocy rzeczowej zagranicznej jednostce samorządu terytorialnego. Rada Powiatu w C. w podstawie prawnej uchwały powołała następujące przepisy: art. 172 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7a, art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ust. 1 u.f.p. Aby rozstrzygnąć tę kwestię należy dokonać wykładni tych i innych przepisów mających znaczenie dla sprawy. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić wykładnię językową stosownych przepisów, następnie wykładnię systemową wewnętrzną i zewnętrzną, by na końcu wnioski płynące z tych dwóch wykładni porównać z wnioskami wynikającymi z wykładni funkcjonalnej uwzględniającą cele jakim analizowane przepisy miały służyć. Przepis art. 172 ust. 2 Konstytucji RP stanowi (podkreślenia i pogrubienia Sądu), że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa. Jeśli chodzi o art. 7a u.s.p., to wynika z niego, że powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Stosownie do art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na: (...) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Z przepisem tym koresponduje treść przepisu art. 175 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa. Z powyższych przepisów ustawowych wynika, że z budżetu "jednostki samorządu terytorialnego" jakimi są "powiaty" może być udzielona między innymi pomoc rzeczowa "innym jednostkom samorządu terytorialnego". W związku z tym zachodzi zasadnicze pytanie, czy pod pojęciem adresata danej pomocy, czyli "jednostki samorządu terytorialnego" jak stanowią powyższe przepisy, można rozumieć nie tylko jednostkę krajowego samorządu terytorialnego, ale też jednostkę samorządu terytorialnego innego państwa. Przy wykładni językowej pojęcia "jednostka samorządu terytorialnego" najpierw należy ustalić, czy istnieje jego definicja ustawowa. Według art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą (...) gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej "jednostkami samorządu terytorialnego". Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 u.s.p. ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Definicję "lokalnej wspólnoty samorządowej" ustawodawca umieścił w art. 1 ust. 1 u.s.p. określając, że tworzą ją z mocy prawa mieszkańcy powiatu. Pojęcie "odpowiedniego terytorium" nie zostało już zdefiniowane. W związku z tym, że znaczeniowo te dwa elementy (lokalna wspólnota samorządowa i odpowiednie terytorium), składające się na pojęcie "powiatu" jako "jednostki samorządu terytorialnego", zostały określone na tyle ogólnie, to uprawniony jest wniosek, że ich zakresy mogą odnosić się również do lokalnych wspólnot samorządowych i terytoriów znajdujących się w innych państwach. Tym samym stosując wykładnię językową powyższych przepisów można przyjąć, iż jednostką samorządu terytorialnego będzie również jednostka samorządu terytorialnego innego państwa w tym na poziomie powiatu lokalna wspólnota samorządowa znajdująca się na odpowiednim terytorium położonym w tym innym państwie, czyli że jednostka ta może być adresatem pomocy rzeczowej udzielonej przez krajową jednostkę samorządu terytorialnego. Przy wykładni systemowej zewnętrznej należy mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 172 ust. 3 Konstytucji zasady korzystania z prawa do udzielenia pomocy rzeczowej jednostkom samorządu terytorialnego innych państw jako forma współpracy, o której mowa w art. 172 ust. 2 Konstytucji RP, zostały określone ustawowo między innymi w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o finansach publicznych. Tylko przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych zostało ograniczone przepisami szczególnymi wynikającymi z ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. Nr 91, poz. 1009 z późn. zm.). Poza tym w kwestii tej istotne są również postanowienia Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej Między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi sporządzonej w Madrycie dnia 21 maja 1980 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 287, zwaną dalej Konwencją Madrycką), do której przystąpiła nie tylko Polska (dnia 19 czerwca 1993 r.), ale też Ukraina (dnia 22 grudnia 1993 r.) (zob. http:// conventions.coe.int). W literaturze zauważa się, że Konwencję Madrycką należy stosować z pierwszeństwem przed ustawami (zob. T. Szewc Status Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej w polskim prawie, Samorząd Terytorialny 2007/6/37). W myśl art. 2 ust. 1 Konwencji Madryckiej współpraca transgraniczna jest rozumiana szeroko. Uważa się za nią każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów miedzy wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch i większej liczby państw, jak również zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 Konwencji Madryckiej wyrażenie "wspólnoty i władze terytorialne" odnosi się do "jednostek, urzędów i organów realizujących zadania lokalne i regionalne oraz uważanych za takie przez prawo wewnętrzne każdego państwa". Zaś wśród dziedziń jakie współpraca ta ma obejmować Konwencja wymienia między innymi "wzajemną pomoc w razie nieszczęść i katastrof" (akapit czwarty Preambuły). Przy czym każde z państw Konwencji zobowiązuje się ułatwiać i wspierać współpracę władz terytorialnych podlegających jej właściwości ze wspólnotami i władzami terytorialnymi podlegającymi właściwości innego umawiającego się państwa (art. 1 Konwencji Madryckiej). Wynika z tego, że ułatwienie i wspieranie współpracy musi się wiązać z umożliwieniem udzielenia realnej pomocy na zasadzie wzajemności w razie nieszczęść i katastrof między jednostkami samorządu terytorialnego poszczególnych umawiających się państw, czyli także Polski i Ukrainy. Zauważyć należy, że przejawem tego ze strony władz Polski była wydana dnia 30 sierpnia 2002 r. (nr ST-4800-726/2002) przez Ministerstwo Finansów interpretacja przepisów ustrojowych kierowana do Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, z której wynika, że "udzielenie wzajemnej pomocy należy do zadań o charakterze fakultatywnym. Jeśli zatem gmina, powiat, województwo dysponuje w sowim budżecie odpowiednimi środkami finansowymi, to może takiej pomocy udzielić. Z uwagi na ogólny charakter przepisów określających możliwość udzielenia wzajemnej pomocy, udzielenie pomocy zagranicznym jednostkom samorządu terytorialnego byłoby możliwe, z tym że pomoc ta powinna ograniczyć się wyłącznie do pomocy rzeczowej, bowiem przepisy nie określają sposobu rozliczania się przez jednostki samorządu terytorialnego z ewentualnego przekazania środków finansowych na rzecz zagranicznych jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym podkreślić należy, że pomoc rzeczowa może nastąpić tylko ze środków własnych jednostek samorządu terytorialnego, o ile nie spowoduje to uszczuplenia środków na zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej" (zob. A. Talik Udzielanie pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego innym jednostkom samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2008/3). Odzwierciedleniem tego stanowiska jest też podobne pismo Ministerstwa Finansów skierowane do Rady Powiatu w C. na pytanie zadane w okolicznościach niniejszej sprawy. W związku z tym także z wykładni systemowej norm konstytucyjnych i umów międzynarodowych wynika taki sam wniosek jak został wysnuty w oparciu o wykładnię językową krajowych przepisów ustawowych, że zagraniczna jednostka samorządu terytorialnego może być adresatem pomocy rzeczowej. Również wykładnia funkcjonalna analizowanych przepisów ustawowych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "jednostki samorządu terytorialnego", której można udzielić pomocy rzeczowej, należy rozumieć stosowną jednostkę samorządu terytorialnego innego państwa, z którą zawarto porozumienie o współpracy. Jeśli na poziomie konstytucyjnym krajowa jednostka samorządu terytorialnego ma prawo współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, a zasady tej współpracy ma określać ustawa, to znalazło to odbicie w uprawnieniu rady powiatu do podejmowania uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państw (art. 12 pkt 9a u.s.p, który obowiązywał od dnia 23 lutego 2000 r.). W związku z tym, jeżeli w przepisie ustrojowym znalazły się podstawy prawne do zawierania porozumień w tym zakresie, to konsekwentnie ustawodawca musiał od strony finansowej również wskazać podstawy prawne umożliwiające jednostkom samorządu terytorialnego przeznaczanie określonych środków na realizację tych zadań. Każda forma dopuszczalnej współpracy zawsze wiąże się z określonymi wydatkami finansowymi. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie przepisów szczególnych, ponieważ przepisy regulujące kwestię pomocy, w tym rzeczowej, tzn. art. 7a u.s.p., art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 1 u.s.p i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p., będą miały tu zastosowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych problem udzielenia pomocy zagranicznym jednostkom samorządu terytorialnego przez krajowe jednostki pojawiał się rzadko. W wyroku z dnia 6 maja 1998 r., I SA/Kr 1409/97 (publikowanym na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA badając sprawę dofinansowania Polskiej Akcji Humanitarnej stwierdził, że udzielenie pomocy finansowej na rzecz wybranej grupy członków społeczności obcego państwa nie mieści się w zakresie zadań publicznych gminy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, ponieważ zostało ono wyrażone w innym stanie faktycznym i prawnym. Wówczas obowiązywała poprzednia Konstytucji RP, brak było nowelizacji ustaw ustrojowych co do możliwości zawierania porozumień o współpracy z zagranicznymi jednostkami, a sprawa nie dotyczyła bezpośrednio dofinansowania zagranicznej jednostki samorządu terytorialnego, tylko Polskiej Akcji Humanitarnej z przeznaczeniem zakupu dwóch respiratorów dla pacjentów szpitali dziecięcych w Czeczeni. Bardziej adekwatnym stanowiskiem byłoby stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r., I SA/Wr 3873/02 (opisane przez A. Talika [w:] artykule pt. Udzielanie pomocy przez jednostki samorządu terytorialnego innym jednostkom samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2008/3). W wyroku tym NSA stwierdził, że istnieją podstawy prawne do ujęcia wydatku nawet w formie dotacji celowej dla zagranicznej jednostki samorządu terytorialnego jaką była gmina Saksonii na usuwanie skutków powodzi w ramach podjętej współpracy z tą gminą. Sąd zaznaczył, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewidywała w tym zakresie jakiejś szczególnej formy pomocy, a dodatkowe warunki wynikające z ustawy z dnia 15 września 2000 r. dotyczyły tylko zasad przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych a nie współpracy. Sąd w niniejszej sprawie podziela to stanowisko i argumenty przywołane na jego uzasadnienie. Reasumując, Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi i uznał, że Rada Powiatu w C. mając na uwadze postanowienia uchwały z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zawarcia porozumienia o współpracy z Rejonem [...] obwodu [...] (Ukraina) i zobowiązania wynikające z porozumienia zawartego z tą zagraniczną jednostką samorządu terytorialnego na poziomie powiatu w zakresie między innymi zwalczania klęsk żywiołowych, w sytuacji wystąpienia powodzi w Rejonie [...], działając w oparciu o wyżej wskazane przepisy, miała podstawy prawne do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie pomocy rzeczowej dla tej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie doszukał się także naruszenia procedury podjęcia tej uchwały. W tym zakresie zarzuty skargi też nie były zgłaszane. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że Rada Powiatu w C. wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa. Tym samym nie zachodzą podstawy ani do stwierdzenia jej nieważności, ani uznania, że została wydana z naruszeniem prawa, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.