III SA/Gl 1462/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: organ) utrzymał w mocy decyzję z [...] r., znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. T. (dalej: Skarżący) z [...] r. o umorzenie należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.; dalej: u.s.u.s.) Z akt administracyjnych wynika, że [...] r. Skarżący zwrócił się do organu na wniosku RSU o umorzenie należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. Organ na podstawie posiadanej dokumentacji ustalił, że na koncie na dzień złożenia wniosku nie figurowały za ten okres zaległości z tytułu składek. Termin ich płatności na dzień złożenia wniosku jeszcze nie upłynął. Wobec tego decyzją z [...] r., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. W piśmie z [...] r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł w nim, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przepisów, z których wynikałoby, że wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne może być złożony tylko po upływie terminu płatności. W dniu wydania decyzji składki były wymagalne i jego wniosek powinien być merytorycznie rozpatrzony. Decyzją z [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z [...] r. o umorzenie należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wnosząc skargę na powyższą decyzję Skarżący podtrzymał swoje stanowisko. W jego ocenie istota sporu sprowadza się do tego, czy wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne może być złożony tylko po upływie terminu płatności. W uzasadnionych przypadkach umarzane mogą być składki pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonej przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (wyrok WSA w Olsztynie z 5 stycznia 2022 r., I SA/Ol 697/21, LEX nr 3290746). Także NSA wskazuje, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte (wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., II OSK 3256/18, LEX nr 3210457). W rozpoznawanej sprawie, decyzja z [...] r. jest aktem wydanym w sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony z [...] r. Kontroli Sądu poddano decyzję organu z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] r. o umorzenie należności z tytułu składek za kwiecień 2021 r. Na mocy art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego przez organ postępowania zastosowanie mieć będą przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie ma art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Co do istoty dwuinstancyjność postępowania to dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Z kolei poprzez sprawę należy rozumieć "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Wydawnictwo PWN 1989, s. 7–8). Realizację tej zasady zapewnia między innymi art. 127 k.p.a. według którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. (por. art. 127 § 1 k.p.a.). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. (por. art. 127 § 1 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. (por. art. 127 § 3 k.p.a.). Związane jest to z tym, że niejednokrotnie tok instancji ma charakter czysto procesowy – środek zaskarżenia nie ma charakteru dewolutywnego i nie powoduje przejęcia kompetencji do rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego szczebla w znaczeniu ustrojowym. Organem II instancji może być zatem organ, który nie jest hierarchicznie nadrzędny nad organem I instancji. Organem II instancji może być również organ, który wydał decyzję w I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania będzie wówczas mieć charakter czysto proceduralny i będzie oznaczać konieczność rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, ale działający w innej obsadzie personalnej. ( P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 15). Zatem przyjąć należy, że funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Znaczy to, iż organ ten nie jest związany granicami odwołania (wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., VI SA/Wa 2169/19, LEX nr 3019839). Wobec powyższego przyjąć trzeba, że sama czynność uruchamiająca tok instancji nie ma jedynie charakteru «zaskarżenia» czy «zaczepienia» dotychczasowej decyzji, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne – wnioskiem o załatwienie danej sprawy administracyjnej, czyli o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego"). W piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że "przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (B. Adamiak [w:] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 579–580), a nie wyłącznie kontrola zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 15). Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00, nie publ.). Inaczej kwestie tę ujmując, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., VI SA/Wa 2169/19, LEX nr 3019839). Wydając decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy organ skoncentrował się jedynie na kontroli prawidłowości wydania decyzji I instancji. Rozstrzygając sprawę oparł się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed wydaniem decyzji I instancji, nie sięgając po możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, które przewidziane jest na gruncie art. 136 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził w sprawie własnych ustaleń, w szczególności nie wyjaśnił czy na dzień orzekania sprawę można merytorycznie rozstrzygnąć. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mieć będzie także art. 7 k.p.a. zobowiązujący organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wykorzystać należy również art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W art. 9 k.p.a. określony został obowiązek organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyznaczona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza również naruszenie przez organ art. 79a § 1 k.p.a. Zasada informowania stron znajduje bowiem odbicie w dalszych przepisach Kodeksu, nakazujących organowi administracji pouczenie strony (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 9.). Między innymi organ w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazuje przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Do takiego postępowania zobowiązuje art. 79a § 1 k.p.a. W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 79(a)). Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19, LEX nr 2686891; wyrok WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20, LEX nr 3145964). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach rozpatrywanej sprawy brak. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić Skarżącemu spełnienie warunków umorzenia. Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy Skarżący ma, czy też nie ma prawa do umorzenia składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.