III SA/Gl 1475/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 2 września 2021 r. nr 38/PF/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr 38/PF/2021 z 2.09.2021r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z 8.06.2021r. nr [...], odmawiającą skarżącemu K.M. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki powołał art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2, 97 ust. 5 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 z późn.zm.), art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 268a ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) oraz § 3 a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 z póżn. zm.). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący wnioskiem z 13.05. 2021 r. (data wpływu) wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wskazanego we wniosku, położonego w C., składającego się z 2 pokoi, kuchni i przynależności, o powierzchni użytkowej 57,16 m2. Policjant do wniosku dołączył umowę przedwstępną kupna-sprzedaży nieruchomości zawartą 17.04.2021 r., z treści której wynika, że zamierza uzyskać wyżej wymieniony lokal za cenę 255.000,00 zł. natomiast przyrzeczona umowa kupna zostanie spisana w terminie do 14.06.2021 r. Z akt sprawy wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z 15.06.2007 r. - Akt Notarialny Repertorium A nr [...], skarżący stał się właścicielem budynku mieszkalnego położonego także w C. o powierzchni użytkowej 348,25 m2, powierzchni mieszkalnej 280 m2, wybudowanego w 1910 r., obejmującego 6 lokali mieszkalnych, zajętych przez najemców płacących czynsz oraz 2 lokale użytkowe. Następnie 11.05.2011 r., skarżący został przyjęty do służby, natomiast funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany od 10.05.2014 r. Posiada uprawnienia do 2 norm zaludnienia, tj. prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m2. Umową darowizny z 16.09.2019r. skarżący podarował całą wyżej opisaną nieruchomość żonie, która równocześnie ustanowiła na jego rzecz dożywotnią służebność mieszkania nr 8 o powierzchni 47,00 m2. Wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dniem 01.02.2021 r. rozwiązany został przez rozwód związek małżeński strony. Następnie oświadczeniem z 7.05.2021r. funkcjonariusz zrzekł się ustanowionej na jego rzecz służebności mieszkania i wyraził zgodę na jej wykreślenie z księgi wieczystej. Komendant Miejski Policji po rozpatrzeniu okoliczności faktycznych i prawnych decyzją nr [...] z 08.06.2021 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powołując się na art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji uznał, że jeżeli policjant miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, to nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego określonego art. 88 ust.1 ustawy o Policji, w konsekwencji czego nie spełnia również niezbędnej przesłanki do przyznania pomocy finansowej. Stwierdził, że funkcjonariusz posiadał tytuł prawny do nieruchomości położonej w C. nabytej za własne środki finansowe, posiadał również dożywotnią nieodpłatną służebność korzystania z lokalu nr 8, której się zrzekł. Od powyższej decyzji skarżący złożył (w terminie) odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach uzasadniając, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W wyniku rozwiązania związku małżeńskiego utracił wszelkie prawa własności i służebności do lokali mieszkalnych, jakie posiadał. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wniósł 13.05.2021 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w C. Uważa, że wnioskowane świadczenie jest mu należne, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego i spełnia wymagania związane z przyznaniem dofinansowania do zakupu mieszkania. Zdaniem organu II instancji, analiza przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych prowadzi do odmiennych wniosków. Organ podniósł, że w ustawie o Policji przewidziane zostały różne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: prawo do przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie w formie rzeczowej - poprzez przydział mieszkania, bądź w zastępczej formie finansowej - poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zatem przepis ten daje uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego tylko tym funkcjonariuszom, którzy nie otrzymali lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale byli do tego uprawnieni. Zdaniem Komendanta, nie można jednak przepisu tego odczytywać w oderwaniu od pozostałych regulacji rozdziału 8 ustawy o Policji i wysnuwać wniosku, że każdy funkcjonariusz, który nie zajmuje mieszkania na podstawie decyzji o przydziale, zawsze musi otrzymać pomoc finansową, o której mowa w art. 94 ust. 1. Nie może bowiem pomocy takiej otrzymać policjant, który nie ma prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisem tym koresponduje art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyłączający z kręgu policjantów, którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Natomiast w toku postępowania odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że składając 13.05.2021 r. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wnioskodawca nie spełniał przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, ponieważ posiadał odpowiedni lokal, zgodny z normami zaludnienia dla 2 osobowej rodziny, wynoszącymi od 14 m2 do 20 m2, który usytuowany był w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca aktualnego pełnienia przez policjanta służby. Ustawa pragmatyczna nie objaśnia pojęcia "posiadanie lokalu mieszkalnego", stąd dla potrzeb wykładni art. 95 ust. 1 pkt 2 konieczne jest posłużenie się pojęciami użytymi w innych aktach prawnych. W myśl art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ( Dz.U. Nr 16, poz.93 z póżn. zm.) "Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)." Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekoniecznie zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności" /wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z a 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 151/10/. Policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy. Organ stwierdził, że posiadanie przez funkcjonariusza nieruchomości położonej w C. (wskazał adres domu podarowanego żonie w czasie trwania związku małżeńskiego), o powierzchni mieszkalnej zapewniającej przysługujące mu normy zaludnienia, pozbawia go prawa do świadczenia, o które się ubiega na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego również w C., co do którego przedłożył umowę przedwstępną jego nabycia. Zdaniem organu, przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Tymczasem pomoc ta ma związek ma z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Celem przywołanego unormowania jest zatem umożliwienie policjantowi w służbie stałej zamieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, a nie bezwzględne rekompensowanie wydatków policjanta z tytułu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Organ odwoławczy ocenił, że słusznie organ I instancji odmówił policjantowi przyznania pomocy finansowej, skoro "strona miała już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez fakt posiadania nieruchomości odpowiadającej przysługującej jego rodzinie powierzchni mieszkalnej." Nadto podniósł, że świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego/domu, ale na jego uzyskanie, czyli w celu uzyskania lokalu mieszkalnego umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W skardze na to orzeczenie strona zarzuciła: 1. naruszenie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną ich wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na niezasadnym przyjęciu, że w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową jej potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone. W oparciu o powyższe zarzuty, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145a § 1 ppsa, skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji nr 38/PF/2021 z 2 września 2021 r. poprzedzającej ją decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z 8 czerwca 2021r. oraz zobowiązanie organu niższego rzędu do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu złożenia wniosku, tj. 13.05.2021 r. nie posiadał żadnego lokalu mieszkalnego, o czym organy wiedziały, a argument o posiadaniu takiego lokalu będący powodem odmowy przyznania pomocy finansowej jest sprzeczny ze stanem faktycznym. Złożenie wniosku było powiązane z planowanym zakupem mieszkania, na który zaciągnął kredyt hipoteczny w kwocie 237.500,00 zł z okresem spłaty 30 lat. Zwrócił uwagę, że ustawa o Policji, jak również rozporządzenie MSWiA z 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, nie wyklucza uzyskania pomocy finansowej na spłatę kredytu wziętego na cele mieszkaniowe. Ustawa posługuje się pojęciem "uzyskanie lokalu mieszkalnego", nie określa, a tym bardziej w żaden sposób nie ogranicza źródła finansowania lokalu, czy poprzez zapłatę w gotówce czy poprzez finansowanie z kredytu bankowego. W tym miejscu skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 08.10.2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1697/12 oraz wyrok NSA z 18.11.1998 r., sygn. akt l SA/743/98. Oświadczył też, że darując dom żonie nie miał woli jego zbycia, gdyż w tym czasie pozostawał jeszcze w związku małżeńskim. Oświadczył, że dotąd nie ubiegał się o pomoc finansową na nabycie lokalu lub domu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie na pytanie Sądu skarżący oświadczył, że zaciągnął kredyt hipoteczny na mieszkanie, co do którego ubiega się o przyznanie mu pomocy finansowej i tam teraz mieszka. Nie ponosi też żadnych opłat dotyczących mieszkania w budynku należącym do byłej żony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialną podstawę rozstrzygnięcia badanej sprawy stanowią przepisy ustawy z 6.04.1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 360 – dalej powoływana jako ustawa) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 94 ust. 1 ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wreszcie stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu jest alternatywną formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny w stosunku do przyznania mu prawa do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Wniosek ten wynika z treści art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy, wykluczającego z przyznania lokalu taką decyzją policjanta, który już skorzystał z pomocy finansowej, co z jednej strony oznacza, że taka pomoc finansowa może być uprzednia w stosunku do decyzji, z drugiej, że ten sam funkcjonariusz może skorzystać z pomocy Państwa w uzyskaniu lokalu mieszkalnego tylko jeden raz. Podstawą prawną decyzji II instancji, utrzymującej w mocy odmowę przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej był art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, a faktyczną – stwierdzenie, że posiada odpowiedni, zgodny z normami zaludnienia lokal usytuowany w miejscowości pobliskiej w stosunku do tej, w której aktualnie pełni służbę, przy czym z dalszej treści uzasadnienia wynika, że chodzi o lokal mieszkalny położony w domu stanowiącym uprzednio własność strony (str. 4 uzasadnienia decyzji II instancji, akapit 5 i str. 5 akapit 3). Zauważyć jednak należy, że organ w żaden sposób nie rozwinął ani nie uzasadnił swego stanowiska co do tego, że stan faktyczny tej sprawy pozwala na przyjęcie, że funkcjonariusz posiada ów lokal mieszkalny. Faktem jest, że posiadanie jest stanem faktycznym i jest to pojęcie szerokie, w którym mieszczą się różne formy władania rzeczą. Może ono mieć charakter posiadania samoistnego i zależnego. Stosownie do art. 336 Kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo (pogrubienie Sądu), z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z powyższego wynika, że posiadaczem jest ten, kto włada rzeczą jak właściciel albo ma inne prawo do cudzej rzeczy. Pojęcie posiadania, jakkolwiek szerokie, winno być jednak wykładane w sposób racjonalny. Nie można nadawać mu takiego znaczenia, że każde przebywanie w lokalu nadającym się do zamieszkania dyskwalifikuje funkcjonariusza od możliwości otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu. Taka wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że nawet objęcie pustostanu bez tytułu prawnego albo przebywanie w lokalu, co do którego toczy się postępowanie eksmisyjne wypełnia znamiona posiadania w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy takim jego rozumieniu pomoc mieszkaniowa przysługiwałaby właściwie tylko policjantom dosłownie bezdomnym. Jest to założenie oczywiście niemożliwe do akceptacji. W przedmiotowej sprawie wydaje się, że trudno przyjąć, że funkcjonariusz jest posiadaczem samoistnym; nie jest on właścicielem ani budynku, ani lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość; z akt nie wynika też, aby była żona utraciła posiadanie, takich ustaleń zresztą organ nie prowadził. Oceniając zaś jego prawo do lokalu w kategoriach posiadania zależnego zauważyć należy, że początkowo posiadał prawo do korzystania z cudzej rzeczy (mieszkania stanowiącego wraz z całym budynkiem własność byłej małżonki) na podstawie ograniczonego prawa rzeczowego czyli służebności mieszkania, ale 7.05.2021r. zrzekł się jej wyrażając jednocześnie zgodę na wykreślenie tej służebności z księgi wieczystej. Utracił zatem prawo do korzystania z tej cudzej rzeczy. W ocenie Sądu, w odniesieniu do tego lokalu, skarżącego można uznać co najwyżej za dzierżyciela, którym – stosownie do art. 338 Kc - jest ten, kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organ przyjął, że policjant posiada odpowiedni lokal mieszkalny, wskazując właśnie na lokal położony w budynku byłej żony. Wskazuje to na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez niekompletność uzasadnienia i brak w nim elementów wskazanych w § 3 art. 107 Kpa, skutkiem czego uzasadnienie nie jest wyczerpujące ani poddające się weryfikacji przez Sąd. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych elementów uzasadnienie faktyczne nie zawiera. Zasadnym jest także uznanie, że organ dopuścił się dowolności w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegających na przyjęciu, że skarżący posiada inny lokal mieszkalny. Wobec braku ustaleń faktycznych w tym zakresie i braku uzasadnienia tego poglądu, stanowisko organu w istocie wymyka się spod kontroli Sądu. W sprawie istotnym jest także to, że sam funkcjonariusz ujawnił wolę opuszczenia mieszkania w budynku byłej żony i jego związek z nim był już tylko faktyczny (tj. nie oparty na jakimkolwiek tytule prawnym) i tymczasowy. Świadczy o tym nie tylko fakt, że 7.05.2021r. zrzekł się służebności mieszkania, ale także to, że 17.04.2021r. zawarł umowę przedwstępną nabycia innego lokalu mieszkalnego z terminem zawarcia umowy przyrzeczonej do 14.06.2021r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, czy w dacie złożenia wniosku skarżący rzeczywiście posiadał (w rozumieniu przedstawionym przez Sąd) lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu normie. Swoje stanowisko w tym przedmiocie uzasadni w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 1 i § 3 Kpa i pozwalający na ocenę tego stanowiska przez Sąd. Zatem z uwagi na naruszenie prawa materialnego, a to art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz prawa procesowego: art. 107 § 1 i 3 Kpa w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.