III SA/Gl 1488/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu ,,A’’ Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] r., znak [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej: organ) wydaną [...] r., znak nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca). Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych; art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt. 2, ust. 5 ustawy z 21marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; dalej: u.d.p.) w związku z § 3 pkt. 1 lit. d uchwały Nr [...] Rady Miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2017 poz. [...]; dalej: uchwała z 2017) w brzmieniu nadanym § 1 pkt. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta K., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...]; dalej: uchwała z 2021 r.) oraz w związku z uchwałą Nr [...] rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie miasta K. do kategorii dróg powiatowych oraz § 1 pkt. 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198 poz. 1925). Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z [...] r. organ zezwolił skarżącej na umieszczanie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi w ciągu ulicy [...] w K. na okres od 12 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. urządzenia: Infrastruktura telekomunikacyjna – przyłącze [...], o powierzchni zajęcia 60 m2 (375,0 m x 2 x 0,08 m) i nie wyraził zgody na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi w ciągu ul. [...] w K. za okres od 1 stycznia 2020 r. do 11 listopada 2020 r. urządzenia infrastruktura telekomunikacyjna – przyłącze [...] o powierzchni zajęcia 60,0 m2. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu. Wnosząc odwołanie domagała się: 1. zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez organ II instancji poprzez ustalenie okresu obowiązywania zezwolenia od 1 stycznia 2020 r. na czas nieokreślony, a jedynie na wypadek uznania przez organ II instancji, iż istnieje bezwzględna prawnie konieczność wskazywania konkretnej daty planowanego wygaśnięcia zezwolenia, jakkolwiek skarżąca nie jest w stanie racjonalnie jej wskazać, ponieważ zamierza eksploatować infrastrukturę tak długo, jak będzie to konieczne dla świadczenia usług telekomunikacyjnych – od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r. 2. ustalenia w pkt. 8.1 oraz 8.2 w/w wysokości opłaty w oparciu o maksymalną ustawowo dopuszczalną stawkę opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi publicznej zajętej na potrzeby infrastruktury telekomunikacyjnej wynoszącą 20 zł, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przychyliło się do zarzutów skarżącej i uchyliło kwestionowaną decyzję organu przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania określiło stan prawny wyznaczony w sprawie. Stwierdziło, że istotą wniesionego odwołania jest zakwestionowanie wysokości ustalonych decyzją organu opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w ciągu ulicy [...] w K., umieszczoną w nim infrastrukturą telekomunikacyjną – siecią [...], a także okresu zajęcia (12 listopada 2020 r. – 31 grudnia 2029 r.) na który decyzją z dnia [...] r. udzielono zezwolenia na umieszczenie w/w urządzenia w pasie drogowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego urządzeniem infrastruktury na czas nieokreślony. W jego ocenie wynika to po pierwsze, z treści aktu prawa powszechnie obowiązującego wiążącego organy jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm.), a konkretnie § 1 i § 2 ust. 1 pkt. 4 według których nie jest możliwe wydanie zezwolenia na czas nieokreślony. Po drugie zaś z wykładni systemowej art. 40 ust. 12 pkt. 2 u.d.p. przewidującego kary za zajęcie pasa drogowego, którego konstrukcja wskazuje na zamiar ustawodawcy stworzenia przepisów, w których zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest obwarowane terminem z datą początkową i końcową. Na poparcie prawidłowości przeprowadzonego wywodu Kolegium przedstawiło stosowne orzecznictwo. Natomiast co do początkowego okresu zajęcia pasa drogowego Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie mające na celu ustalenie, czy prawidłowo zrealizowany został wniosek skarżącej z 27 listopada 2019 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. W wyniku podjętych czynności Kolegium stwierdziło, że skarżąca była dwukrotnie wzywana przez organ o uzupełnienie wniosku o określenie terminu zajęcia. Poinformowano ją o skutku nieuzupełnienia wniosku tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponieważ do lutego 2020 r. skarżąca nie uzupełniła wniosku o wskazanie terminu końcowego zajęcia pasa drogowego organ pozostawił pismo bez rozpoznania, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Dnia 17 lutego 2020 r. sporządzone zostało pismo informujące o tym fakcie, które doręczono skarżącej w trybie doręczenia subsydiarnego. Pismo zostało skierowane do ówczesnego pełnomocnika skarżącej na właściwy adres. Pismem z 19 października 2020 r. skarżąca podniosła, że wysłała stosowną informację o końcowym terminie zezwolenia na zajecie pasa w piśmie z 23 stycznia 2020 r. jako uzupełnienie wniosku z dnia 27 listopada 2019 r. i jednocześnie wniosła o weryfikację, czy wnioskowana decyzja została wystawiona, a jeśli nie to wniosła o jej wystawienie. Z uwagi na fakt, że to pismo z 23 stycznia 2020 r. nie znajdowało się w aktach sprawy, Kolegium zwróciło się do skarżącej o przedłożenia dowodu na okoliczność jego złożenia w organie. Skarżąca, powołując się zakończenie współpracy z osobami z firmy podwykonawczej przygotowującej stosowną dokumentację, nie przedstawiła dokumentacji źródłowej i wyjaśnienia czy faktycznie wykonawca udzielił odpowiedzi na ponowne wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku. Wobec braku w aktach sprawy dowodów na wpływ do organu pisma z 23 stycznia 2020 r. zawierającego wskazanie końcowego terminu na zajęcie pasa drogowego ul. [...] urządzeniem infrastruktury technicznej i tym samym uzupełniającego wniosek z 27 listopada 2019 r. oraz niewykazania przez skarżącą dowodu nadania w/w pisma w placówce pocztowej bądź jego wniesienia do organu w inny sposób, Kolegium uznało, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, potwierdzone pismem z 17 lutego 2020 r. należy uznać za prawidłowe. Mając na względzie powyższe organ poinformował skarżącą o konieczności złożenia przez skarżącą ponownego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Został on złożony 22 października 2020 r. (data wpływu), a wobec tego że miał wady formalne została skarżąca wezwana do ich uzupełnienia, co nastąpiło pismem z 12 listopada 2020 r. (data wpływu do organu). Organ wydając stosowne zezwolenie określił datę początkową jego obowiązywania od 12 listopada 2020 r. Nie wyjaśnił motywów, którymi się kierował przyjmując tę właśnie datę, a nie 22 października 2020 r. czyli datę faktycznego złożenia wniosku do organu. W ocenie Kolegium wniosek nie został w pełni rozstrzygnięty przez organ, sprawę przekazał więc do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ miał uwzględnić także zmianę stanu prawnego na poziomie aktów prawa miejscowego w zakresie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją Kolegium i wniosła od niej sprzeciw, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu w przedmiocie wydania zezwolenia na zajecie pasa drogi publicznej w celu pozostawienia istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, pomimo że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, który został dostatecznie wyjaśniony oraz kompletność wniosku skarżącej z 27 listopada 2019 r., konieczne było udzielenie zezwolenia obowiązującego od 1 stycznia 2020 r.; 2. art. 7a k.p.a. poprzez dokonanie interpretacji niejednoznacznego przepisu § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2014 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ewidentnie na niekorzyść strony, do tego sprzecznie z powszechną praktyką orzeczniczą w tym zakresie; 3. art. 138 § 2 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt. 2 oraz w zw. z § 1ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2014 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez błędne wytyczne dla organu I instancji w zakresie wykładni prawa, polegające na wskazaniu, że niemożliwe jest udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogi na czas nieokreślony, podczas gdy nie wynika to z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, co jest wprost sprzeczne z powszechna praktyką zarządców dróg; 4. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej w zw. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie Kolegium w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenie postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej oraz naruszenie § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2014 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez błędne uznanie, iż przewidziany w/w przepisem okres "okres zajęcia pasa drogowego" może być wyłącznie określony, nawet jeśli biorąc pod uwagę charakter infrastruktury, wnioskodawca nie jest w stanie ustalić konkretnego okresu, a infrastruktura ma być umieszczona w pasie drogi tak długo, jak zapewniać będzie usługi celu publicznego z zakresu łączności elektronicznej. W uzasadnieniu skarżąca zarzuca Kolegium błędne przyjęcie o bezwzględnym nakazie wskazywania daty końcowej zezwolenia. Poza tym w jej ocenie Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów prawa na potrzeby ponownego postępowania przed organem i udzielić zezwolenia od dnia 1 stycznia 2020 r. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, przedstawiając na uzasadnienie swojego stanowiska argumentację w istocie zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.). Natomiast, jeżeli stwierdzi zasadność decyzji kasacyjnej, oddala sprzeciw w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że uwzględniając lub oddalając sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 marca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Wr 11/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oceniając czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że Kolegium zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z powołaniem się na przyczyny podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji, od której wniesiono sprzeciw wynika, że organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ z uwagi na brak pełnego rozstrzygnięcia przez organ sprawy administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wskazano w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co do początkowego okresu zajęcia pasa drogowego Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe wydanie zezwolenia od 1 stycznia 2020 r. Natomiast organ nie rozstrzygnął w pełnym zakresie sprawy administracyjnej zainicjowanej przez skarżącą wnioskiem z 22 października 2020 r. (data wpływu) poprzez niewłaściwe ustalenie daty początkowej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. urządzeniem Infrastruktury telekomunikacyjnej – przyłącza [...]. Nie wyjaśnił bowiem, dlaczego zezwolenie obowiązuje dopiero od 12 listopada 2020 r., kiedy to skarżąca stosowny wniosek złożyła 22 października 2020 r. Organ naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dostrzeżona wadliwość rozstrzygnięcia nie mogła zostać przez Kolegium usunięta, ponieważ wiązałaby się z podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w powyższym zakresie ma bezpośredni wpływ na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej- przyłącze [...], którego stawki regulowane są w drodze aktów prawa miejscowego. Zmiana czasookresu objętego zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego wymaga ponownego ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogi publicznej przez urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wypada wskazać, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się wyłącznie tylko do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może uwzględnić wniesiony sprzeciw tylko w przypadku uznania, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie wynikała z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Innymi słowy, w ramach kontroli decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd co do zasady nie ocenia merytorycznie sprawy, gdyż w skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania przez ten organ. Pozostałe zarzuty, podnoszone przez skarżącą, będą podlegały kontroli sądowej dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i wydaniu w sprawie decyzji co do istoty. Tymczasem taka sytuacja nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd sprzeciw oddalił.