III SA/Gl 1516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi H. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U., Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej: "u.s.u.s.") i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie kpa), po rozpatrzeniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s., którą odmówiono wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 04/2004 do 06/2005 w łącznej kwocie [...] zł, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Okoliczności sprawy według posiadanych przez Sąd akt przedstawiały się następująco. Wnioskiem z dnia [...] r. H. W., prowadząca z przerwami działalność gospodarczą (punkt sprzedaży drobnodetalicznej) od [...] r. r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. m.in. o umorzenie zaległych składek ze względu na trudną sytuację losową. W uzasadnieniu wskazała, że zaprzestała płacić składki w momencie, kiedy jej sytuacja materialna uległa drastycznemu pogorszeniu ze względu na chorobę męża, któremu odebrano rentę chorobową i nie mógł znaleźć pracy. Również jej dochody z prowadzonej działalności znacznie się obniżyły, zaś jej likwidacja spowoduje, że pozostanie bez środków do życia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uznał zasadności podniesionych we wniosku argumentów i odmówił wnioskodawczyni umorzenia zaległych należności wraz z odsetkami. Jako uzasadnienie odmowy wskazano brak spełnienia przesłanek do umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych ze względu na dyspozycję zawartą w art. 30 powołanej ustawy systemowej. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 w/w ustawy, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Zakładu w sprawie H. W. nie stwierdzono żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a zebrane w sprawie dowody nie przemawiał jednoznacznie za umorzeniem należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika za samego siebie w trybie art. 28 ust. 3a i 3b ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Dodano również, że wnioskodawczyni nadal prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu określone dochody. Mąż – J. W. pobierał z PUP świadczenie dla osób zwolnionych z pracy w kwocie [...] zł oraz stan jego zdrowia, potwierdzony orzeczeniem wskazuje na [...] stopień niepełnosprawności i od [...] r. prowadzi działalność gospodarczą. Stwierdzono, że w roku 2005 małżonkowie osiągnęli dochód łączny [...] zł oraz dochód wykazany w PIT B w kwocie [...] zł. Strona wskazała również, że jest właścicielem nieruchomości ujętej w księdze wieczystej nr KW [...], użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem garażu. Dotychczas nie korzystała z pomocy socjalnej, nie jest zadłuzona, co wskazuje, że jest wstanie zaspokoić własne potrzeby życiowe. Nie podejmowała także żadnych działań mających na celu spłatę istniejących zaległości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dokonując powtórnej analizy dowodów nie stwierdzono w sprawie nowych okoliczności, a stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażone w decyzji z dnia [...] r., pozostaje aktualne. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze z dnia [...] r. H. W. żądała uchylenia zaskarżonej decyzji ponownie przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową podnoszoną we wniosku o umorzenie zaległości oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, iż do roku [...] regularnie opłacała składki, a powstałe zaległości są konsekwencją pogorszenia się jej sytuacji majątkowej ze względu na chorobę męża. Rzetelnie przedstawiła swoją sytuacje majątkową, łącznie z wykazaniem sprzedaży garażu, celem spłaty długów. Aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej bowiem była niedochodowa i generowała straty. Pozostaje bez pracy. Nieruchomość, którą wskazuje ZUS to mieszkanie w którym zamieszkuje z mężem, którego z tej przyczyny nie może spieniężyć. W odpowiedzi na skargę przesłaną do Sądu w dniu [...] r. organ, wnosząc o jej oddalenie, potrzymał wcześniej prezentowane argumenty. Przyczynę zwłoki w przesłaniu skargi uzasadnił brakiem oryginałów dokumentów. Nie było potrzeby ich odtwarzania, gdyż organ był w posiadaniu ich kopii i te zostały przesłane do sądu poświadczone za zgodność z oryginałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 299) lub odwrotnie. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę. Niezależnie od powyższego, stosownie do zapisu art. 153 p.ps.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia brak pełnych ustaleń dotyczących stanu finansowego wnioskodawczyni oraz ich wnikliwej analizy. Nie uzasadniono także braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a w konsekwencji wykluczenia występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego ich umorzenie. Jeżeli chodzi o prawną podstawę zaskarżonej decyzji, to należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy dopuszcza możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a ustawy. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 ustawy, podkreślenie Sądu). Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, nie wyklucza to jednak możliwości umorzenia tylko części zadłużenia, np. zaległych odsetek. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie jest to katalog zamknięty i nie muszą być powyższe przesłanki spełnione łącznie. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie wyżej powołanych przepisów oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Nie prowadzi to jednak do rezygnacji ani z konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani z konieczności oparcia rozstrzygnięcia o argumentację bazującą na prawnych i faktycznych przesłankach i przedstawienia jej w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, mającego w związku z art. 123 u.s.u.s. zastosowanie do działań organów w niniejszej sprawie. Przybliżając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca wskazywała - zarówno we wnioskach, jak i w odwołaniu oraz w skardze - na okoliczności, które – jej zdaniem - uniemożliwiają jej spłatę należności, a które jednocześnie dowodzą o całkowitej nieściągalności zaległych składek. Zdaniem Sądu orzekającego organ administracyjny pominął w swoich wywodach pełną ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane. Oceny sytuacji materialnej wnioskodawczyni dokonał dopiero na etapie skierowania do sądu odpowiedzi na skargę, czego dowodzi znajdująca się w aktach sprawy opinia komisji z [...] r., a co jest działaniem spóźnionym nie mającym odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która jest w swej treści bardzo lakoniczna. Organ nie wyjaśnił jaka jest rzeczywista sytuacja finansowa wnioskodawczyni, a dokonana ocena zgromadzonych dowodów jest powierzchowna a wręcz niezrozumiała. Z jednej strony bowiem wskazuje, że za odmową umorzenia zaległych składek przemawia fakt prowadzenia działalności gospodarczej ale jednocześnie uznaje twierdzenie skarżącej o jej niedochodowości oraz wskazuje na posiadanie majątku w postaci nieruchomości, którą jest mieszkanie z prawem użytkowania wieczystego gruntu na, którym posadowiony jest budynek a które jest miejscem zamieszkania wnioskodawczyni i jej męża. Celem jednoznacznego ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawczyni organ mógł zażądać dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, a tego nie uczynił (poza pismem z [...] r.). Z akt sprawy wynika, że strona przedłożyła dokumenty, którymi dysponowała i które je zdaniem potwierdzały uzasadnienie żądania. Sąd przypomina, że stosowanie do art. 123 u.s.u.s. w sprawach w niej uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dodatkowo art. 84 ust. 4 ustawy stanowi, że do kierowanego do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ZUS powinien respektować proceduralne wymogi dotyczące postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego nie mówiąc o przestrzeganiu terminów procesowych. Stosownie do art. 77 tej ustawy, wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z Kpa to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wobec okoliczności, które organ uznał za niedostatecznie wyjaśnione powinien on podjąć próbę ich wyjaśnienia i pozyskania odpowiednich informacji, wykorzystują np. instrument w postaci wezwania z art. 50 i 54 Kpa. Kluczowym zadaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanego przedmiotowych należności nie tylko jest możliwe, ale czy pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Tym samym dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak spadek dochodów ze względu na sytuację zdrowotną męża. Istotna jest również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawia - obok innych wymogów decyzji - obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 30.06.1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek (w całości lub części) bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Podkreślić należy, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego a nie opartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że wskazane mankamenty zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nie przekonującej o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu Sądu. Należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nieprzekonująco przedstawiając argumenty wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, a taki stan rzeczy – w powiązaniu z nie wyjaśnieniem wszystkich przesłanek – należy uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligującej Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozstrzygając sprawę powinien w sposób jednoznaczny ustalić sytuację finansową wnioskodawczyni, dokonać jej wnikliwej analizy i rozważyć, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez stronę skarżącą ciężaru uiszczenia należności z tytuł przedmiotowych składek w całości lub części, bazując na miarodajnych sprawdzonych przesłankach wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, traktowanych jako obowiązujące przepisy prawne, a nie przepisy, które poprzez wskazanie na uznanie administracyjne można pominąć. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu przedmiotowych przesłanek poparta miarodajnymi ustaleniami, powinna być bowiem wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób jednoznaczny i przekonujący. .