III SA/Gl 1517/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z 26 kwietnia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 47 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 – dalej jako u.p.o) powierzono S. S., nauczycielowi mianowanemu, stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. na okres 5 lat szkolnych, tj. od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2024 r. Badając legalność tego zarządzenia, organ nadzoru dopatrzył się jego niezgodności z prawem, to jest art. 63 ust. 1 u.p.o. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1587 – dalej jako rozporządzenie MEN z 11 sierpnia 2017 r.). Z uwagi jednak na określony w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej jako u.s.g.) termin, który uniemożliwiał wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność w/w zarządzenia, pismem z 26 sierpnia 2021 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta C. z 26 kwietnia 2019 r. nr [...]. Wyjaśnił, że postępowanie konkursowe mające wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. obarczone było istotną wadą prawną. Prezydent Miasta C., jako organ prowadzący, zatwierdził konkurs, wydając 29 marca 2019 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursów na stanowiska dyrektorów jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto C., pomimo tego, że w trakcie procedury przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...], powołana przez Prezydenta komisja konkursowa dopuściła się nieprawidłowości, poprzez podjęcie uchwały o odmowie dopuszczenia jednej z kandydatek (J. S.) do postępowania konkursowego. Powyższe wynikało z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/GI 835/19, w którym stwierdzono nieważność § 1 pkt 7 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursów na stanowiska dyrektorów. W tej sytuacji zaskarżone obecnie zarządzenie Prezydenta Miasta C. z 26 kwietnia 2019 r. nr [...] stało się niezgodne z prawem, to jest art. 63 ust. 1 u.p.o w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r., gdyż wydano je w następstwie wcześniejszego zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursów na stanowiska dyrektorów jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto C., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w części dotyczącej Szkoły Podstawowej nr [...] w C.. Wspomniany wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/GI 835/19 wywarł skutki ex tunc (wstecz). Z tego względu nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia konkursów na stanowiska dyrektorów jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto C., w części określonej w § 1 pkt 7 z mocą wsteczną, to jest od daty wydania zarządzenia, spowodowało konieczność uchylenia wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia w życie tego zarządzenia do chwili stwierdzenia jego nieważności, w tym zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. domagał się oddalenia skargi jako bezzasadnej oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentów to jest pisma z dnia 18 lutego 2021 r. kierowanego do Śląskiego Kuratora Oświaty dotyczącego odwołania dyrektora oraz pisma z dnia 8 marca 2021 r. Kuratora Oświaty na okoliczność wykazania braku podstaw do odwołania dyrektora, a tym samym braku podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem. Jednakże z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. wynika, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części organ nadzoru może orzec w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast po upływie tego terminu nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 93 u.s.g.). W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ z powyższego prawa skorzystał. Przedmiotem zaskarżenia uczynił zarządzenie Prezydenta Miasta C. z 26 kwietnia 2019 r. nr [...] powierzające S. S., nauczycielowi mianowanemu, stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. na okres 5 lat szkolnych, tj. od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2024 r. Ponieważ materialnoprawną podstawą tego zarządzenia był art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. u.p.o. W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy przywołać jego treść. I tak zgodnie z tym przepisem stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 63 ust. 10 u.p.o.). Ponadto powierzenie stanowiska następuje na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 63 ust. 21 u.p.o.). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.o. stanowi z kolei, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 – wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Według zaś art. 63 ust. 14 u.p.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym tym przepisem składzie. Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę został określony w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 63 ust. 20 u.p.o. Jest nim powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zdaniem organu nadzoru stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] skutkuje stwierdzeniem nieważności zarządzenia nr [...] jako niezgodnego z prawem, a mianowicie z § 8 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia. Stanowisko to Sąd w składzie tu orzekającym podziela. W sytuacji bowiem, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. o sygn. III SA/Gl 835/19 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta C. z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C., gdyż komisja podejmując uchwałę o odmowie dopuszczenia jednej z kandydatek do postępowania konkursowego uczyniła to bez podstawy faktycznej i prawnej, a Prezydent Miasta C. zatwierdzając konkurs naruszył art. 63 ust. 1 u.p.o. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. Tym samym stwierdzona wadliwość musi prowadzić do wyeliminowania wszystkich aktów i czynności podjętych na jego podstawie, czy też w związku z nim wydanych. Jednym z takich aktów jest zaskarżone zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora osobie, której kandydaturę wyłoniono w postępowaniu konkursowym, którego prawidłowość zakwestionowano. Jak wskazano wyżej, w razie nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, organ prowadzący ma obowiązek unieważnienia konkursu. Jego zatwierdzenie jest niedopuszczalne. Podobnie jak powierzenie zaskarżonym zarządzeniem stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w konkursie przeprowadzonym z istotnym naruszeniem prawa. Wprawdzie istnieje ścisły związek pomiędzy postępowaniem konkursowym, którego celem jest wybranie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, a upoważnieniem organu oraz uprawnieniem osoby wygrywającej konkurs do powierzenia jej stanowiska dyrektora. Niemniej jednak przepis art. 63 ust. 10 u.p.o. stanowiący, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, organ władny jest do jego zastosowania. Wyjaśnić należy, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Natomiast wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2441/12 oraz z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1557/17 – dostępne w CBOIS). To oznacza, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, co stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Jednak mając na uwadze, że od jego podjęcia upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, Sąd orzekł o jego niezgodności z prawem, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 w zw. z art. 91 ust.1 u.s.g.