III SA/Gl 1570/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi E. U. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] została utrzymana w mocy skierowana do skarżącej – E.U. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej z dnia [...] o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzję pierwszoinstancyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał powołując się na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przywoływanego dalej w skrócie jako Kpa, w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą. Okoliczności sprawy - według posiadanych przez Sąd akt - przedstawiały się następująco. Skarżąca decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] została obciążona odpowiedzialnością w zakresie uregulowania zobowiązań spółki cywilnej A z tytułu: - składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od lipca 2000 r. do września 2000 r., oraz za okres od grudnia 2000 r. do maja 2001 r. w kwocie [...] zł, - odsetek za zwłokę naliczonych do dnia 24 lutego 2003 r. w kwocie [...] zł, - składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od października 2000 r. do kwietnia 2001 r. w kwocie [...] zł, - odsetek za zwłokę naliczonych od dnia 24 lutego 2003 r. w kwocie [...] zł, - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych za okres od lipca 2000 r. do kwietnia 2001 r. w kwocie [...] zł, - odsetek za zwłokę naliczonych do dnia 24 lutego 2003 r. w kwocie [...] zł, oraz dalszych odsetek za zwłokę liczonych od [...] do dnia zapłaty włącznie. Następnie dnia [...] do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w R. wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, przekazany przez I Urząd Skarbowy w C., celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Wobec skarżącej oraz pozostałych wspólników, tj. M.U. i G.R. została wszczęta egzekucja administracyjna. W postępowaniu przymusowym należności określone decyzjami o odpowiedzialności osób trzecich zostały uregulowane. W związku z faktem uregulowania należności, tj. zarówno w części głównej, jak i odsetek, organ uznał, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ich umorzenia. Powołał się w tym zakresie na art. 105 Kpa, zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że postępowanie administracyjne może być prowadzone tylko wówczas, gdy są strony tego postępowania, istnieje jego przedmiot oraz podstawa prawa rozstrzygnięcia. Zaistnienie którejkolwiek z wyżej wymienionych przyczyn bezprzedmiotowości skutkuje umorzeniem postępowania. W zatytułowanym "Odwołanie" wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżąca, wnosząc o jej uchylenie zauważa, że rozpatrywanie złożonego przez nią wniosku jest zasadne. Zaakcentowała, że złożyła wszystkie dokumenty niezbędne do procedowania w tej sprawie. Zarzuciła organowi błędną interpretację Kpa oraz rażące naruszenie praw wynikających z Konstytucji RP oraz z prawa europejskiego. Uznała, że zaskarżona decyzja godzi w zasadę zaufania do działań organów państwa. Wniosek został skierowany do Sądu Okręgowego w C., a następnie przy piśmie o sygn. akt [...] z dnia [...] przekazany do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy decyzję objętą wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podkreślił, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy i analizie konta rozliczeniowego spółki A NIP [...] stwierdzono, że należności określone decyzjami o solidarnej odpowiedzialności wspólników zostały uregulowane ostatecznie zapłatą z dnia [...], tj. przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą o umorzenie odsetek za zwłokę. Zdaniem organu uregulowanie zaległości powoduje brak przedmiotu postępowania, wobec czego powinno ono zostać umorzone. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia [...], wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargi z dnia [...] skarżąca wskazała, że wnosząc wniosek o umorzenie "nie miała świadomości, ani wiedzy, czy zaległości wobec ZUS Inspektorat w R. zostały zapłacone w całości". Skarżąca neguje również prawidłowość nierozpoznania merytorycznego jej wniosku przez prezesa ZUS, lecz skierowania go ponownie do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w szczególności, że przedmiotowe należności wygasły wskutek zapłaty, co spowodowało wygaśniecie zobowiązania. W kwestii właściwości Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 938/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że prawidłowo organy orzekające w sprawie zastosowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo bowiem, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera fragmentarycznie własne uregulowania procesowe, to w sprawach uregulowanych ta ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi inaczej (art. 123 ustawy). Jeżeli chodzi o prawną podstawę umorzenia zaległych składek, to należy wskazać, że przepis art. 28 ustawy dopuszcza możliwość umarzania składek przez ZUS w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a ustawy. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 3 a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z kolei art. 30 ustawy wyłącza zastosowanie jej art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. W stosunku do tego rodzaju składek nie jest dopuszczalne ich umorzenie. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy zaakcentować, że powyższych przesłanek organ w przedmiotowej sprawie nie badał. Umarzając postępowanie odstąpił on bowiem od merytorycznej oceny zasadności wniosku. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenia postępowania administracyjnego nie należy zatem utożsamiać z bezzasadnością żądania strony, ponieważ ta łączy się z koniecznością dokonania oceny merytorycznej. Zasadność rozpatrywania zaistnienia wskazanych wyżej przesłanek umorzenia należności nie istnieje in abstracto, lecz aktualizuje się w momencie wystąpienia przez uprawnionego wnioskodawcę z wnioskiem dotyczącym istniejących należności. Umorzenie jest bowiem instytucją nie odnoszącą się do kwestii poprawności naliczenia składek, czy też pozwalającą na miarkowanie wysokości zobowiązania, w oparciu o przesłanki wyliczenia wielkości składek. Weryfikacja poprawności wysokości należności nie następuje w tym postępowaniu. Z innego rozstrzygnięcia tj. z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] wynikało również obciążenie odpowiedzialnością skarżącej w zakresie uregulowania zobowiązań spółki cywilnej A. Decyzja ta podlegała weryfikacji przez sąd powszechny. W momencie składania wniosku o umorzenie należności były one już opłacone, a zatem nie zaległości nie istniały. O ile zatem można rozważać, czy przedmiotowym byłoby prowadzenie postępowania związanego z weryfikacją wysokości tych należności (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 21), to należy wskazać, że brak zaległości stanowi przeszkodę dla prowadzenia postępowania w sprawie ich umorzenia. Odpada bowiem cel prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia nalezności, a zatem braku konieczności zapłaty tych należności, jeżeli już zostały one opłacone. Skoro brak jest przedmiotu postępowania w postaci należności, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia tychże należności. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiot ten istnieje, gdy zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie, w tym przedmiotową (zniszczenie rzeczy, której status podlega uregulowaniu w postępowaniu administracyjnym). Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu, poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, por. również G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Należy podnieść, że formuła art. 105 § 1 Kpa mówi o tzw. obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jej wystąpienie nie jest zatem zależne od podzielenia przez stronę tezy organu, że okoliczność w postaci bezprzedmiotowości postępowania wystąpiła. Wystąpienie takiej okoliczności nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, a nie tylko taką możliwość. W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo argumentował, że na dzień jej wydania wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, obligująca organ do umorzenia postępowania. Odnosząc się z kolei do wysuniętego w skardze zarzutu dotyczącego nie wydania decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wskazać, że art. 83 ust. 4 ustawy stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że w art. 83 ust. 4 ustawy zastosowano taki właśnie środek odwoławczy, a nie odwołanie. Założono więc, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który ponownie ma rozpatrywać sprawę. Należy ponadto mieć na względzie, że w polskim prawie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych. Zgodnie z art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Stosownie zaś do art. 66 ust. 5 ustawy w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 pkt 1 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164) Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw. Niestwierdzenie uchybień w zakresie działania organu, tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., wobec czego orzeczono jak na wstępie.