III SA/Gl 16/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie: NSA Anna Apollo (spr.), WSA Małgorzata Jużków, Protokolant: sekretarz sądowy Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2005r. sprawy ze skargi Gmina S. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylenia w sprawie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżony rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekształcania Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego poprzez zlikwidowanie Pracowni RTG w Przychodni Rejonowo – Specjalistycznej nr [...] w S., jako niezgodne z art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm. ). W uzasadnieniu organ nadzoru podkreślił, iż w świetle art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej projekt uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych przez niego świadczeń zdrowotnych, powinien być zaopiniowany przez wojewodę oraz właściwe organy gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub znaczną jego część. Z treści zakwestionowanej uchwały wynikło, że ma ulec częściowemu przekształceniu Zakład Lecznictwa Ambulatoryjnego poprzez likwidację Pracowni RTG w Przychodni Rejonowo – Specjalistycznej nr [...] w S.. Zatem w istotny sposób dojdzie go ograniczenia działalności zakładu. Zakwestionowana uchwała nie została podjęta po uprzednim uzyskaniu opinii organów, których mowa w art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. dlatego należało ją uznać za wydaną z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. reprezentowana przez Rade Miejską domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś., któremu zarzuciła naruszenie zasady samodzielności Gminy przy rozstrzyganiu spraw publicznych oraz zadań własnych, błędną interpretację art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez subiektywne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia przyjęcie, za likwidacją pracowni RTG w istotny sposób ograniczy działalność przychodni Rejonowo – specjalistycznej nr [...] w S.. W ocenie skarżącej na gminie spoczywa obowiązek utrzymania zakładów opieki zdrowotnej, których celem jest realizacja zadania własnego gminy, jakim jest ochrona zdrowia jej mieszkańców. Zatem w tego rodzaju sprawa interwencja Wojewody winna mieć miejsce jedynie w przypadku rzeczywistego naruszenia prawa.. a tak w niniejszej sprawie nie było. Likwidacja Pracowni RTG nie wpłynie na ograniczenie poszczególnych rodzajów udzielanych przez Przychodnie nr [...] świadczeń. Zwłaszcza, ze w tym samym obiekcie, w szpitalu nr [...] w S. działa już Pracownia RTG, która przejmie zadania zlikwidowanej jednostki. Nadto projekt uchwały, zdaniem skarżącej nie wymagał opinii Wojewody. Zakres świadczonych usług przez Zakład Lecznictwa Ambulatoryjnego, w skład którego, obok likwidowanej pracowni wchodzi jeszcze jedna pracownia RTG nie ulegnie istotnemu ograniczeniu. Zwłaszcza, że badania wykonywane w pracowni radiologicznej nie są świadczeniami zdrowotnymi sensu stricto i nie są kontraktowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Wreszcie w toku postępowania nadzorczego skarżąca usiłowała przedstawić swoje stanowisko, jednak z uwagi na bardzo późne wszczęcie postępowania nadzorczego nie była w stanie tego zrobić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty przetoczone już w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze stwierdził, iż poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie doszło do ograniczenia samodzielności gminy i naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należało rozważyć zarzut skarżącej naruszenia przez organ nadzoru samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W myśli art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wreszcie intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, wykonywany był zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego czy uchwała została podjęta w wykonaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U, nr 91, poz. 408 ze zm. ) jednostka samorządu terytorialnego, a wiec i gmina może utworzyć zakład opieki zdrowotnej. Utworzenie likwidacja lub przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej, w myśli art. 36 cytowanej ustawy – następują w odniesieniu do zakładów tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – w drodze uchwały właściwego organu tej jednostki. Z ograniczeniami wynikającymi z przepisów szczególnych. Z powyższego wynika, iż każda uchwała rady gminy dotycząca utworzenia likwidacji lub przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego przez tę gminę podlega kontroli organu nadzorującego działalność gminy. W wyniku tej kontroli organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza nieważność uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 tej ustawy, a więc w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] otrzymał zakwestionowaną uchwałę [...] 2004r., następnie [...] 2004r. wszczął postępowanie nadzorcze, a następnie w ostatnim dniu terminu, [...] 2004r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Zachował zatem ustawowy termin. Art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, iż projekt uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności i udzielonych świadczeń zdrowotnych wymaga opinii wojewody oraz właściwych organów gminy i powiatu, których ludność zakładu udziela świadczeń, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmował województwo lub znaczną jego część. Zatem dla oceny poprawności zakwestionowanej uchwały należało odpowiedzieć na pytanie, czy likwidacja pracowni RTG w istotny sposób ograniczy rodzaj działalności Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w S. i świadczonych przez niego usług. Zgodnie z art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej świadczeniami zdrowotnymi są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących sposób ich prowadzenia w szczególności: zgodnie z pkt 7 cytowanego przepisu badania diagnostyczne, w tym analityka medyczna. Wykonywanie w pracowni radiologicznej zdjęć służących diagnostyce – skarżąca stwierdziła, iż nie prowadzono tam innych stricte leczniczych, np. naświetlań – mieści się w tak rozumianym pojęciu świadczeń zdrowotnych. Dlatego dla wyjaśnienia wątpliwości, czy likwidacja pracowni radiologicznej wpłynęłaby na funkcjonowanie Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego Sąd sięga do statutu tego zakładu. Z załącznika nr 1 do jednolitego tekstu Statutu samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej używającego nazwy Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] ( zmiany wprowadzone tą uchwałą nie miały wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy ) wynika, iż w skład struktury ograniczającej zakładu wchodzi jedna przychodnia rejonowa, pięć przychodni rejonowo – specjalistycznych oraz Przychodnia Zdrowia Psychicznego i Miejski Ośrodek Psychoterapii i Leczenia Uzależnienia od Alkoholu. W dwóch przychodniach rejonowo – specjalistycznych, w tym Przychodni nr [...] w S. działały pracownie RTG. W każdej z pięciu przychodni rejonowo – specjalistycznych działają poradnie, które w procesie diagnozowania chorób mogłyby korzystać ze zdjęć wykonanych w pracowniach radiologicznych. Z § 2 Statutu wynika, że Zakład działa na obszarze całego miasta, jako obwód profilaktyczno – leczniczy. Zatem likwidacja jednej z dwóch pracowni radiologicznych w istotny sposób wpłynie na działanie zakładu jako całości. Dla oceny tego stanu rzeczy nie ma przy tym znaczenia fakt, iż w uchwale o przekształceniu zakładu wskazano inną pracownię radiologiczną, nie wchodzą w strukturę organizacyjną Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego, która ma przejąć zadania likwidowanej jednostki. Istotne jest tylko to, iż w ramach zakładu opieki zdrowotnej dostęp do badań radiologicznych zostanie utrudniony. Potencjalni pacjenci będą mogli skorzystać tylko z jednej pracowni działającej w ramach zakładu wykonującego świadczenia zdrowotne dla całego dużego miasta. Wydłuży to czas wykonania takich badań, a w konsekwencji i czas diagnozowania chorób. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut organu nadzoru o złamaniu procedury podejmowania uchwały w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej poprzez niedopełnienie obowiązku uzyskania opinii wojewody oraz właściwych organów gminy i powiatu, o jakich mowa w art. 43 ust. 3 w związku z ust. 2 art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nie mógł odnieść skutku również zarzut o uniemożliwieniu skarżącej wyjaśnienia jej stanowiska w toku postępowania nadzorczego. Wprawdzie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte dopiero [...] 2004r., a więc w 19 dni po doręczeniu Wojewodzie uchwały, to jednak z akt postępowania nie wynika, by skarżąca, złożyła, nawet po terminie jakiekolwiek wyjaśnienie, chociaż w treści zawiadomienia został zawarty podstawowy zarzut skierowany przeciwko uchwale, przedstawiony później także w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wreszcie termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego był określony w ustawie na 30 dni od dnia doręczenia uchwały, a więc skarżąca powinna była liczyć się z tym, że organ nadzoru o losach postępowania nadzorczego zdecyduje szybko. Ostatecznie zatem krótki termin pomiędzy wszczęciem postępowania nadzorczego, a wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie miał wpływu na treść tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalono.