III SA/Gl 1623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sedzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w C. z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) (dalej: ustawa o COVID-19) – utrzymał w mocy decyzję ZUS [...] r. 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku D. J. (dalej określanego jako wnioskodawca lub skarżący) z 29 kwietnia 2020 r. o zwolnienie go z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 29 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek (RDZ) o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy o COVID-19, umorzono postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. z powodu nie zidentyfikowania w systemie informatycznym ZUS deklaracji rozliczeniowych za owe dwa sporne okresy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 31zo ust. 1ustawy o COVlD-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za kwiecień 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. – zgłosił do ubezpieczenia mniej niż 10 ubezpieczonych. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podkreśl, ze deklarację dotyczącą kwietnia 2020 r. złożył wraz z dokumentacją dotyczącą jego zleceniobiorcy. Poza tym organ pismem z 30 czerwca 2020 r. poinformował go o niezłożeniu deklaracji za kwiecień. Zaś pismem z 2 lipca 2020 r. o braku deklaracji za maj 2020 r. po otrzymaniu korespondencji usiłował telefonicznie wyjaśnić sprawę. Zaś 7 lipca 2020 r. złożył deklaracje za kwiecień 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie, z argumentacją tożsamą jak w pierwszej decyzji. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący domagał się zmiany decyzji ZUS-u w C. i przyznania mu zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r. i rozłożenia na raty składki za maj 2020 r. . Wniósł o przesłuchanie świadka, który potwierdziłby złożenie przez skarżącego deklaracji za kwiecień 2020 r. Powtórzył argumenty przytoczone już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej określana skrótem P.p.s.a.), zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające naruszają prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że na dzień 30 czerwca 2020 r. "w systemie informatycznym ZUS nie zidentyfikowano dokumentów rozliczeniowych" za sporne okresy i konsekwencji postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z 29 kwietnia 2020 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż w tej sytuacji nie przysługuje mu zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek RDZ. Oceniając stanowisko organu wyrażone w obu decyzjach należy zauważyć, że nie znajduje one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również w samej regulacji ustawy o COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wniosek skarżącego o przyznanie zwolnienia za kwiecień i maja 2020 r., bez względu na jego zasadność czy też jej brak, nie utracił swojego bytu i podstawy prawnej do jego złożenia. Ciągle pozostaje aktualny, gdyż skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż stronie nie przysługuje zwolnienie. Zatem wypowiedział się także w kwestii materialnej. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 K.p.a. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania skarżącego, sformułowanego w jego wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20.10.2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. CBOSA, podobnie jak dalsze powołane orzeczenia). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacenia tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach ZUS. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21, wyrok WSA w Krakowie z 28.12.2021 r., I SA/Kr 1342/21). W świetle powyższych uwag ZUS winien był wniosek skarżącego załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Dalej należy zauważyć, ze przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowił, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznania wniosku, na co trafnie wskazał skarżący, opisując kolejne wezwania skierowane do niego 30 czerwca i 2 lipca 2020 r. , czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję umarzającą postępowanie bądź odmawiającą zwolnienia. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów, które winny regulować postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. W ocenie Sądu, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów K.p.a. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarżący złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek za trzy kolejne miesiące począwszy od marca 2020 r. Złożył stosowne deklaracje rozliczeniowe za marzec. W/g jego twierdzeń złożył także deklaracje za kwiecień wraz z dokumentami dotyczącymi jego zleceniobiorcy. Organ nie odniósł się do tej argumentacji. Pracownicy organu byli świadomi tej sytuacji, albowiem pismami z 30 czerwca i 2 lipca 2020 r. informowali skarżącego o braku dokumentów. Pytanie dlaczego tak późni, skoro na załatwienie sprawy organ miał w świetle art. 35 § 1 i 3 K.p.a. miesiąc, maksymalnie dwa. Organ, dostrzegając brak deklaracji za kwiecień i maj, mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją K.p.a. i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS będzie więc zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku skarżącego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym to organ poczyni także pełne i jednoznaczne ustalenia, co do dopełnienia przez skarżącego spoczywających na nim obowiązkom deklaracyjnym, mając w tym względzie pełną ocenę argumentacji skarżącego przywołanej w skardze, a którą to całkowicie pominięto w stanowisku zajętym w udzielonej na nią odpowiedzi. Rozpoznając ten wniosek organ weźmie pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Z tych względów decyzje ZUS i Prezesa ZUS podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca jest zwolniona od obowiązku uiszczania wpisu sądowego. Nadto nie była w postępowaniu sądowym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie zachodziła konieczność zasądzania od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.