III SA/Gl 17/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Targoński, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej "A" w S., ul. [...] poprzez zmniejszenie liczby łóżek z 40 do 30 na Oddziale [...] jako niezgodnej z art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru stwierdził, że stosownie do treści art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej projekt uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych przez niego świadczeń zdrowotnych, powinien być zaopiniowany przez wojewodę oraz właściwe organy gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasiąg działania zakładu obejmuje województwo lub znaczną jego część. Z treści zakwestionowanej uchwały wynikało, że ma ulec częściowemu przekształceniu Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A" poprzez zmniejszenie liczby łóżek na Oddziale [...]. Zmniejszenie liczby łóżek o 10 w istotny sposób ograniczy działalność tego Zakładu i udzielanych w związku z tym świadczeń zdrowotnych. Tymczasem zakwestionowana uchwała nie została podjęta po uprzednim uzyskaniu opinii organów, których mowa w art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, dlatego należało ją uznać za wydaną z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], któremu zarzuciła naruszenie zasady samodzielności Gminy przy rozstrzyganiu spraw publicznych oraz zadań własnych, błędną interpretację art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez subiektywne, pozbawione merytorycznego uzasadnienia przyjęcie, że zmniejszenie liczby łóżek na Oddziale [...] w istotny sposób ograniczy działalność Zakładu i udzielanych w związku z tym świadczeń zdrowotnych. W ocenie skarżącej na gminie spoczywa obowiązek utrzymania zakładów opieki zdrowotnej, których celem jest realizacja zadania własnego gminy, jakim jest ochrona zdrowia jej mieszkańców. Zatem w tego rodzaju sprawach interwencja Wojewody winna mieć miejsce jedynie w przypadku rzeczywistego naruszenia prawa, a taki przypadek w tej sprawie nie zachodzi. Zmniejszenie liczby łóżek na przedmiotowym oddziale z 40 do 30 nie powoduje żadnego ograniczenia w działalności Zakładu ani dostępie do udzielanych świadczeń zdrowotnych. Z przeprowadzonej analizy wykorzystania łóżek wynika 61 % wskaźnik ich wykorzystania, toteż ograniczenie liczby łóżek na oddziale o 10 nie wpłynie na dostępność świadczeń zdrowotnych. Zatem całkowicie subiektywne i bezpodstawne jest stanowisko Wojewody [...], że zmniejszenie ilości łóżek stanowi istotne ograniczenie działalności zakładu oraz udzielanych świadczeń zdrowotnych. Ponadto w toku postępowania nadzorczego skarżąca bezskutecznie usiłowała przedstawić swoje stanowisko, jednak z uwagi na terminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz wydania rozstrzygnięcia nie była w stanie tego zrobić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty przytoczone już w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu nadzoru, ograniczenie działalności i udzielanych świadczeń, poprzez tak znaczną redukcję liczby łóżek, tj. o % ogólnej ich liczby na oddziale, nastąpi niezależnie od tego czy Zakład ten świadczy usługi medyczne wykorzystując wszystkie łóżka jakimi może dysponować, czy też usługi świadczone są w ilości mniejszej niż wynika to z możliwości tego zakładu, co wykazała przeprowadzona przez skarżącą analiza. Zatem należało mieć na uwadze potencjalne możliwości Zakładu, które mają ulec ograniczeniu, a nie faktyczne wykorzystanie tych możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd tego aktu stosownie do treści art. 148 powołanej wyżej ustawy. Na wstępie należało odnieść się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organ nadzoru samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ich działalność, świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zasada ta znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zatem intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność, czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, jest wykonywany zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego, czy uchwała została podjęta w wykonywaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.) jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć zakład opieki zdrowotnej. Natomiast w myśl art. 36 tej ustawy utworzenie likwidacja lub przekształcenie zakładu opieki zdrowotnej następują w odniesieniu do zakładów tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - w drodze uchwały właściwego organu tej jednostki, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Z powyższego wynika, iż każda uchwała rady gminy dotycząca utworzenia likwidacji lub przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego przez tę gminę podlega kontroli organu nadzorującego działalność gminy. Instrumentem sprawowania przez wojewodę nadzoru nad działalnością gminy jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwalę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] otrzymał zakwestionowaną uchwałę [...] r., następnie [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze, zaś w ostatnim dniu terminu tj. [...] r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Zachował zatem ustawowy termin. Zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wracając do meritum sprawy należy podkreślić, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały, jeżeli w istotny sposób narusza ona prawo. Zatem w rozstrzygnięciu nadzorczym powinien być zawarty wywód odnoszący się tak do stanu faktycznego, jak i prawnego wykazujący istotność naruszenia prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze takiego wywodu nie zawiera. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przytoczył treść art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Następnie stwierdził, że zmniejszenie liczby łóżek o 10 w istotny sposób ograniczy działalność Zakładu i udzielanych w związku z tym świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 43 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy projekt uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych wymaga opinii wojewody oraz właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmował województwo lub znaczna jego część. Obowiązek zaopiniowania projektu uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej powstaje zatem wówczas, gdy następstwem przekształcenia będzie likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Dla oceny poprawności zakwestionowanej uchwały należało więc wykazać, że na skutek przekształcenia polegającego na likwidacji 10 łóżek, na Oddziale [...] dojdzie do ograniczenia działalności Zakładu, w tym i udzielanych przez ten Zakład świadczeń oraz, że ograniczenie to jest istotne. Tylko wówczas organ ten mógł uznać, że Rada Miejska w S. uchybiła obowiązkowi zaopiniowania projektu uchwały przez wskazane w art. 43 ust. 2 i 3 podmioty, co w istocie stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa. Przyjdzie stwierdzić, że Wojewoda [...] uznał a priori, iż zmniejszenie o 10 sztuk liczby łóżek w istotny sposób ograniczy działalność Zakładu i udzielonych świadczeń. W ocenie Sądu tak ogólnikowe stwierdzenie, na poparcie którego organ nie przytoczył żadnych innych okoliczności, nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Organ w przedmiotowej sprawie nie odniósł swoich twierdzeń do działalności Zakładu, zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych, dotychczasowego stanu wykorzystania łóżek na wskazanym Oddziale w określonym przedziale czasowym, tym bardziej, że z pozostałej treści zakwestionowanej uchwały wynika, iż struktura leczonych schorzeń oraz dotychczasowych procedur zostaje zachowana, a nadto, że zapewnia się dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i ich jakości. Organ ten zaniechał zbadania tych kwestii, zatem należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcie co najmniej za przedwczesne. Nie bez znaczenia w sprawie miał również krótki termin od wszczęcia do zakończenia postępowania nadzorczego na co, nie bez racji, zwróciła uwagę skarżąca podnosząc, iż bezskutecznie usiłowała przedstawić swoje stanowisko. Postępowanie zostało wszczęte [...], z akt nadesłanych przez organ nadzoru nie wynika kiedy zawiadomienie zostało doręczone skarżącej. W aktach znajduje się natomiast pismo skarżącej z dnia [...] r. do którego organ nie odniósł się w wydanym w dniu [...] rozstrzygnięciu nadzorczym. Należy zatem stwierdzić, iż w niniejszej sprawie skarżąca została faktycznie pozbawiona możliwości skutecznego wypowiedzenia się w sprawie, zaś organ sam pozbawił się możliwości dokładnego jej zbadania, to zaś mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zawarł dodatkowe argumenty, jednak przedmiotem oceny Sądu jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a dodatkowe wywody w żaden sposób nie konwalidowały jego braków. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie wykazano istotności naruszenia prawa zakwestionowaną uchwałą. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednocześnie w świetle art. 152 przywołanej ostatnio ustawy Sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.