III SA/Gl 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.L/41.6/167/2024/20234 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z 8 listopada 2024 r. [...]. Decyzją z 20 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z 8 listopada 2024 r. w sprawie przyznania H. S. – dalej strona, skarżąca dodatku mieszkaniowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. 16 października 2024 r. H. S. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal położony w R. przy ul. [...]. Wnioskodawczyni do wniosku dołączyła deklaracje o dochodach gospodarstwa domowego oraz informację [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z 4 października 2024 r. o wysokości ponoszonych opłat. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 8 listopada 2024 r. odmówił przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż strona nie spełnia przesłanek ustawowych, warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów lokalu, którego strona wnioskująca faktycznie nie zajmuje. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że od maja 2021 r. strona przebywa w [...] Szpitalu [...] w R. Oddział [...]. Aktualnie zatem zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej z uwagi na fakt, że strona nie zamieszkuje w lokalu i leży to w interesie społecznym, gdyż nie można przeznaczać środków publicznych na utrzymanie lokalu, w którym strona nie mieszka. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona działająca przez pełnomocnika W. S. wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika strony wnioskodawczyni należy się dodatek mieszkaniowy gdyż przebywa tymczasowo w [...] SP ZOZ Państwowego Szpitala [...] w R. pokrywając w pełni odpłatność za zakwaterowanie i wyżywienie. W. S. dodatkowo dopłaca do pobytu H. S. na pokrycie pełnych kosztów zakwaterowania i wyżywienia. H. S. systematycznie przebywa w swoim mieszkaniu. Na dowód tego do odwołania dołączono kopie pobytu H. S. w mieszkaniu na indywidualnym treningu rehabilitacji domowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją nr SKO.L/41.6/167/2024/20234 z dnia 20.12.2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, iż zagadnienia związane z przyznawaniem dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby, która spełnia określone prawem warunki. Jednym z warunków jest ponoszenie wydatków w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wydatkami tymi są - w myśl art. 6 ust. 3 powołanej ustawy - świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Stosownie do postanowień art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rodzinne uznaje się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby, Do członków gospodarstwa domowego nie wlicza się osób przebywających w instytucjach, o których mowa w art. 2 ust. 3. Oznacza to, że jednym z warunków niezbędnych do skutecznego ubiegania się o dodatek mieszkaniowy jest samodzielne faktyczne zajmowanie lokalu mieszkalnego lub prowadzenie w nim wspólnego gospodarstwa domowego wraz z osobami, które nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego, lecz prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa osoby ubiegającej się o dodatek. Definicja gospodarstwa domowego odnosi się nie tylko do stanu wynikającego z tytułu prawnego i liczby osób uprawnionych do zamieszkiwania w nim, lecz również do stanu faktycznego, na co wskazuje ustawodawca mówiąc o zamieszkiwaniu i gospodarowaniu w lokalu. Kolegium podniosło iż konieczność faktycznego zamieszkiwania w lokalu i gospodarowania w nim potwierdza również treść art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji o dochodach członków gospodarstwa domowego. Posłużenie się sformułowaniem osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących wskazuje, iż istotny jest przede wszystkim stan faktyczny. Zdaniem Kolegium "o stałym zamieszkiwaniu w lokalu najemcy można mówić tylko wtedy, gdy cała życiowa działalność danej osoby zostanie ześrodkowana w tym właśnie lokalu w ten sposób, że stanie się jej centrum życiowym tzn. gdy w mieszkaniu tym będą koncentrowały się wszystkie jej sprawy osobiste i majątkowe" - wyrok SN z dnia 12,09.2001 r., V CKN 1827/00). W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło brak skoncentrowania czynności życiowych strony w przedmiotowym lokalu ustalenia w tym zakresie oparło na informacji zawartej w piśmie Dyrektora Szpitala [...] w R. z dnia 14 listopada 2024 r., informującym, że strona przebywa nieprzerwanie w [...] w R. od 06.05.2021 r. do chwili obecnej. W zakładzie przebywa czasowo, nie jest to pobyt stały. Syn W. S. regularnie, kilka razy w roku zabiera ją na kilkudniowe przepustki do jej domu przy ul. [...] w R., W 2022 r. łączny czas przepustek wynosił - 19 dni, w 2023 r. - 25 dni, w 2024 r. -16 dni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona Kolegium zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jej treść, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego i brak przesłuchania strony, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego sprzecznego z rzeczywistym stanem, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca stale nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w R. przy ul. [...], a także zaniechanie ustalenia, czy w związku z pobytem skarżącej ponosi ona jakiekolwiek koszty związane z tym pobytem, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jej treść, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta R.. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 20 grudnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. odmawiającą skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego . Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie jednoosobowym 40% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, a w gospodarstwie wieloosobowym 30% tej kwoty. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest również wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób (członków gospodarstwa domowego) zamieszkujących w danym lokalu (art. 5 przywołanej ustawy). W myśl art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Do członków gospodarstwa domowego nie wlicza się osób przebywających w instytucjach, o których mowa w art. 2 ust. 3. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że jak można wywnioskować z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest zamieszkiwanie wnioskodawcy i prowadzenie przez niego gospodarstwa domowego w lokalu, do którego przysługuje mu tytuł prawny (por. m.in. wyrok NSA z 6 marca 2007 r., sygn. I OSK 606/06, LEX nr 320113, wyroki WSA w Warszawie z 26 marca 2015 r., sygn. II SA/Wa 1544/14, LEX nr 1729609 oraz z 27 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 292/16, LEX nr 2148466, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Go 470/15, LEX nr 1944985). Skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu, gdzie otrzymuje korespondencję gdzie zgromadziła swoje podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji . Organy obydwu instancji prawidłowo zinterpretowały art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego stwierdzając, że stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, ale błędnie przyjęły, iż to centrum jest w w/w szpitalu. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że jakkolwiek skarżąca H. S. przebywa w [...] ZOZ P. Szpitala [...] w R. to niemniej jednak skarżąca przebywa w swoim mieszkaniu i korzysta z niego, ilekroć było to potrzebne dla zaspokojenia jej potrzeb życiowych, między innymi w czasie, gdy mają miejsce indywidualne treningi rehabilitacji domowej. Treningi te, co nie jest sporne pomiędzy stronami miały miejsce podczas przepustek w 2022r. 19 dni, w 2023r. 25 dni, w 2024r 16 dni. Oznacza to, że wówczas, w tym okresie czasu miejscem gdzie przebywała skarżąca z zamiarem stałego pobytu było jej mieszkanie w R. przy ul. [...] W tej sytuacji przyjęcie, iż skarżąca nie zamieszkuje w tym lokalu w tym okresie czasu oznaczałoby zaprzeczenie treści brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i działanie contra legem . Reasumując sąd stwierdza, iż organy orzekające z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. nie rozpatrzyły w sposób należyty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wadliwe ustaliły brak istnienia przesłanki ustawowej warunkującej przyznanie dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji błędnie zastosowały regulację zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych co do przesłanki "zamieszkiwania w lokalu" uprawniającej do otrzymania dodatku mieszkaniowego, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej powinien dokonać ponownej oceny sytuacji skarżącego w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego dodatku z uwzględnieniem rozważań sądu zaprezentowanych powyżej Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.