III SA/Gl 1839/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (odmowy wszczęcia postępowania) 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.Postanowieniem z dnia [... ] r., nr [...] , Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] r., nr [...], którym Organ pierwszej instancji odmówił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej Spółką) wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych. 2. Dnia [...] r. do Urzędu Celnego w C. wpłynęło pismo Spółki informujące o zamiarze wstawienia z dniem [...] r. dwóch automatów o niskich wygranych do punktu gier "B" w M. ul. [...] z wnioskiem o włączenie określonych dokumentów do akt weryfikacyjnych. Spółka wskazała przy tym na postanowienie tut. Sądu z dnia 10 lipca 2013 r., III SA/Gl 1263/13, którym orzeczono o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. 3. Naczelnik Urzędu Celnego w C. postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art.165a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., zwanej dalej O.p.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka uzyskała zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , które następnie zostało cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., nr [...] i utrzymane w mocy decyzją Organu odwoławczego z dnia [...] r., [... ] . W związku z tym stwierdził, że Organ jest związany ostateczną decyzją i do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy nie ma możliwości podejmowania żadnych czynności. 4. Pismem z dnia [...] r. (uzupełnione innym pismem z tego samego dnia) Spółka złożyła zażalenie na to postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła przy tym naruszenie: 1/ art. 165a § 1 O.p., poprzez całkowicie bezpodstawne odmówienie wszczęcia postępowania, 2/ art. 121 § 1 O.p. z tego względu, że postępowanie podatkowe nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, 3/ art. 124 O.p., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Organ wydając postanowienie, 4/ § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 417, zwanego dalej rozporządzeniem z 2009 r.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Strona nie dopełniła terminów, co rzekomo uniemożliwia przeprowadzenie urzędowego sprawdzenia. 4.1. W uzasadnieniu podkreśliła między innymi, że zgłoszenie z dnia [...] r. miało charakter informacyjny, ponieważ intencją Spółki nie było żądane wszczęcie postępowania w sprawie zmian akt weryfikacyjnych. Było to zbędne, ponieważ w niniejszej sprawie zawieszenie działalności nie przekraczało dopuszczalnego terminu 3 miesięcy na podstawie art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm., zwanej dalej u.s.c.), a złożona dokumentacja spełniała warunki wynikające z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. 4.2. Uznała też, że ma pełne uprawnienie do prowadzenia działalności, gdyż Sąd wstrzymał wykonalność decyzji o cofnięciu zezwolenia, a postanowienie to jest wykonalne. Zdaniem Spółki wykonalność postanowienia wynika z wnioskowania a contrario, gdyż Sąd może wstrzymać wykonalność postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na podstawie art. 196 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). 5. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] r. 5.1. W uzasadnieniu zaznaczył, że wnioskowanie Spółki oparte o art. 196 P.p.s.a. jest obarczone błędem, ponieważ zgodnie z art. 170 P.p.s.a. dopiero prawomocne orzeczenie wiąże strony i sąd. Poza tym wskazując na tezę z komentarza stwierdził, że: "Postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, wydane na posiedzeniu niejawnym jest wiążące dla sądu administracyjnego od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem. Natomiast dla pozostałych podmiotów staje się ono wiążące z chwilą uprawomocnienia". 5.2. W dalszej części uzasadnienia Organ podkreślił, że w "B" w M. Spółka nie mogła prowadzić działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a Organ pierwszej instancji kierując się ekonomika postępowania odmówił wszczęcia postępowania, bowiem Spółka nie była podmiotem prowadzącym działalność podlegającą kontroli, który podlega urzędowemu sprawdzeniu. Użyte w art. 165a § 1 O.p. wyrażenie "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy wiązać z przypadkami, gdy wszczęciu postępowania, a w konsekwencji merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, sprzeciwiają się przepisy postępowania i przeszkody już w dacie złożenia wniosku przez stronę. W związku z tym stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie urzędowego sprawdzenia wobec braku wymaganego zezwolenia było bezprzedmiotowe i nawet gdyby zostało wszczęte, należałoby je umorzyć. 6. W skardze z dnia [...] r. Pełnomocnik Strony skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W ramach zarzutów wskazał ponownie na naruszenie: 1/ art. 165a § 1 O.p., poprzez całkowicie bezpodstawne odmówienie wszczęcia postępowania, 2/ art. 121 § 1 O.p. z tego względu, że postępowanie podatkowe nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, 3/ art. 124 O.p., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Organ wydając postanowienie, 4/ art. 201 § 1 pkt 2 O.p., poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo prejudycjalnego charakteru rozstrzygnięcia tut. Sądu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. 6.1. W uzasadnieniu zauważył, że Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie pominął fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., II GZ 509/13, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 10 lipca 2013 r. 6.2. W takiej sytuacji, zdaniem Pełnomocnika, bez wątpienia zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie powyższych przepisów. 7. Odpowiadając na skargę Organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. 7.1. Wyjaśnił, że do zadań Służby Celnej należy wykonywanie kontroli polegających na sprawdzeniu prawidłowości przestrzegania przepisów prawa przez zobowiązane do tego podmioty, zdefiniowane jako "podmioty podlegające kontroli", tj. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej w zakresie określonym w art. 30 ust. 2 i 3 u.s.c. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.c. kontroli wykonywanej przez Służbę Celną podlega między innymi przestrzeganie przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, o których mowa w ustawie z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., zwanej dalej u.g.h.), oraz zgodność tej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 u.s.c. w podmiotach prowadzących działalność gospodarczą podlegającą kontroli, właściwy organ Służby Celnej przeprowadza urzędowe sprawdzenie, które polega na wykonaniu czynności w celu ustalenia, czy są zapewnione warunki i środki, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1. Na mocy delegacji wynikającej z art. 64 ust. 9 u.s.c. Minister Finansów uwzględniając konieczność zapewnienia sprawnej kontroli oraz zakres prowadzonej działalności wydał rozporządzenie z 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (t. j. Dz. U z 2013r. poz. 417) określając wykaz rodzajów podmiotów zwolnionych z obowiązku przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia, tryb dokonywania oraz zakres zgłoszeń, o których mowa w art. 64 ust. 3 u.s.c. oraz zakres i sposób przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia, w tym sporządzenia akt weryfikacyjnych. 7.2. Wskazując na § 3 rozporządzenia z 2009 r. zaznaczył, że instytucja urzędowego sprawdzenia dotyczy wyłącznie ściśle określonej grupy podmiotów prowadzących legalnie działalność podlegającą kontroli, które uprzednio dokonały szeregu czynności, w tym między innymi uzyskały w trybie administracyjnym stosowne zezwolenie na wykonywanie działalności podlegającej ograniczeniom. Wskazał na szczególny charakter postępowania w sprawie urzędowego sprawdzenia, w trakcie którego właściwy organ podejmuje czynności w celu ustalenia, czy są zapewnione warunki i środki umożliwiające późniejsze sprawne kontrolowanie wyłącznie legalnej działalności tj. w przypadku gier hazardowych prowadzonej w oparciu o posiadane zezwolenie lub koncesję. Natomiast zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które uprawniało Stronę do prowadzenia działalności w powyższym zakresie na terenie województwa śląskiego zostało cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Dlatego należało zastosować art. 165a § 1 O.p. W tym zakresie Organ powołał się na podobne stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 3 czerwca 2013 r., III SA/Gl 1861/12. 7.3. Odnośnie postanowienia NSA, to zauważył, że wprawdzie zostało ono wydane dnia 20 września 2013 r., ale było wydane na posiedzeniu niejawnym i doręczone Organowi dopiero dnia 25 września 2013 r. Tym samym Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie miał wiedzy o oddaleniu zażalenia. 7.4. Nie zgodził się z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia wymienionych tam przepisów. 8. Na rozprawie dnia 29 stycznia 2014 r. Pełnomocnik Strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje: 9. Skarga jest zasadna. 10. Mimo, że sprawa niniejsza dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany do akt weryfikacyjnych, istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wywierała skutek prawny w sferze uprawnień Strony w przypadku wstrzymania jej wykonania przez Sąd. 10.1. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej w tym w zakresie gier na automatach o niskich wygranych co do istoty jest wykonalna, ponieważ pozbawia nabytych uprawnień, tak jak decyzja nakładająca pewne obowiązki i w taki sposób ingeruje w prawa strony. Brak jest podstaw prawnych do różnicowania skutków takich decyzji. NSA oddalając postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., II GZ 509/13, zażalenie Organu odwoławczego na postanowienie tut. Sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji o cofnięciu Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych potwierdził ten wniosek, a mianowicie, że podlega ona wykonaniu. 10.2. Jednak na mocy art. 239a O.p. na etapie postępowania administracyjnego taka nieostateczna decyzja nie podlega wykonaniu, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Dopiero w momencie kiedy uzyska status ostateczności kwalifikuje się do wykonania (art. 128 O.p.). Realizowane jest to poprzez zaniechanie, czyli obowiązek powstrzymania się przez jej adresata od wykonywania danej działalności. 10.3. Co do zasady wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, ale wówczas o wstrzymaniu może orzec właściwy organ lub sąd stosując środek ochrony tymczasowej przewidziany w art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że u podstaw tego środka leży takie ukształtowanie procesu sądowoadministracyjnego, w którym strona postępowania - w określonych sytuacjach - nie poniesie ujemnych konsekwencji związanych z wykonaniem aktu lub czynności aż do czasu rozpoznania wniesionej skargi. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności stanowi jedyną możliwość ochrony skarżącego przed następstwami wadliwych aktów i czynności organów administracji publicznej. Stąd, skutkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest działanie o charakterze konserwującym, z mocy którego nie następuje wykonanie określonych orzeczeń na pewien czas, zwykle na czas trwania postępowania polegającego na weryfikacji takiego orzeczenia (zob. R. Sawuła, Glosa do uchwały NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ST 2008, nr 1–2, s. 164.; R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl–Rzeszów 2008, s. 460). 10.4. Wstrzymanie przez sąd w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. wykonania zaskarżonej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych będzie prowadziło do sytuacji, że strona skarżąca będzie uprawniona do kontynuowania takiej działalności, tak jak w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu art. 239a O.p., gdy nie została nadana klauzula wykonalności. 10.5 Jeśli chodzi o wykonalność takiego postanowienia, to biorąc pod uwagę szczególny charakter tej instytucji i konieczność jej natychmiastowego zastosowania, jeśli zachodzą stosowne warunki, należy stwierdzić, że jest ona objęta hipotezą normy prawnej wynikającej z przepisu art. 196 P.p.s.a., czyli że postanowienie jest wykonalne przed jego uprawomocnieniem. Jeśli przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, to można wywieść z tego wniosek a contrario, że postanowienia sądu są co do zasady wykonalne przed ich uprawomocnieniem. W przeciwnym razie nie zachodziłaby potrzeba wstrzymania ich wykonania. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia wynikająca z art. 170 P.p.s.a. nie obejmuje sytuacji przewidzianych w przepisie szczególnym jakim jest art. 196 P.p.s.a. Jeśli takie postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, to wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem (art. 164 P.p.s.a.). Na podobnej zasadzie wykonalne jest postanowienie zawarte w wyroku uwzględniającym skargę wydane na mocy art. 152 P.p.s.a., ponieważ traci moc (czyli obowiązuje od dnia wydania) z chwilą uprawomocnienia się wyroku. 11. W niniejszej sprawie podstawą wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania było uznanie przez Organ pierwszej i drugiej instancji, że wniosek o dokonanie zmiany w aktach rejestracyjnych nie pochodził od strony, gdyż na moc ostatecznej decyzji Spółka nie posiadała już zezwolenia na organizowanie działalności w zakresie gier na automatach i niskich wygranych, czyli nie mogła prowadzić takiej działalności, a w konsekwencji dokonywać takich zmian. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych dokonał błędnej wykładni art. 170 P.p.s.a. i nie zastosował art. 61 § 3 w zw. art. 196 P.p.s.a., gdyż Spółka mogła kontynuować określoną działalność i być uznana za stronę. Wynikało to z tego, że tut. Sąd w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 17 kwietnia 2013 r. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Postanowienie to stało się wykonalne z momentem jego wydania, tzn. dnia 10 lipca 2013 r. na podstawie art. 196 w zw. z art. 164 P.p.s.a., czyli było wykonalne już w dniu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez Organ pierwszej instancji, a w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nawet prawomocne. Uprawomocnienie postanowienia nastąpiło dnia 20 września 2013 r., tj. w dniu wydania postanowienia przez NSA o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 164 w zw. z art. 168 § 1, art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Data doręczenia postanowienia NSA Organowi odwoławczemu w kwestii prawomocności nie miała już znaczenia. 12. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ uwzględni powyższą ocenę prawną i uwzględni stan faktyczny sprawy istniejący na dzień orzekania, a w szczególności ustali, czy w sprawie cofnięcia zezwolenia wydana została decyzja w drugiej instancji po wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., III SA/Gl 1263/13, którym tut. Sąd uchylił decyzję z dnia 17 kwietnia 2013 r. i wstrzymał jej wykonanie. 13. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że Organ odwoławczy poza powyższymi przepisami naruszył również przepisy procesowe wymienione w skardze w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy z wyjątkiem art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Zdaniem Sądu w sprawie dokonania zmiany akt weryfikacyjnych nie wystąpił obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii zgodności z prawem decyzji o cofnięciu zezwolenia. 14. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 357 zł (100 zł – wpis sądowy, 240 zł – koszty zastępstwa procesowego i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocni) nastąpiło w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.