III SA/Gl 190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Specjalista Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. nr XVI/395/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda Śląski pismem z 8 lutego 2024 r. wniósł skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r., nr XVl/395/20, w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach", w całości, jako sprzecznej z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1540, ze zm., dalej jako ustawa o pomocy państwa), w związku z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78 poz. 483; dalej jako Konstytucja RP). W uzasadnieniu skargi Wojewoda przywołał treść art. 8, art. 11 i art. 7 ustawy o pomocy państwa wskazując, że to te przepisy wyznaczają zakres regulacji uchwały. Powołał również przepisy Konstytucji RP i wynikający z nich nakaz tworzenia jasnych i precyzyjnych przepisów aktów prawa miejscowego. Odnosząc te ogólne zasady do zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, że § 4 załącznika do uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 8 ust., 1 i ust 2 ustawy o pomocy państwa, bowiem nie określa maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej, a jedynie sposób jej obliczenia odnoszący się do wysokości stawki czynszu nieznanej zarówno w dniu podejmowania uchwały jak i w dniu składania wniosku o zawarcie umowy najmu mieszkania, co tym samym powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały. Tym samym regulację tę należy uznać za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny. W odpowiedzi na skargę Miasto Chorzów (dalej jako miasto) wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wadliwego określenia maksymalnej wysokości kaucji wskazało, że § 4 zawiera jasne kryteria ustalenia tej wysokości odnoszące się do konkretnej kwoty. Uchwała wskazuje pułap, którego przekroczenie nie będzie możliwe, a to było intencją ustawodawcy przyznającego kompetencję gminie. Czynsz najmu znany jest dopiero na etapie zawierania umowy i obowiązek wpłaty kaucji materializuje się dopiero w tym momencie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Będąca przedmiotem kontroli uchwała została jednoznacznie zakwalifikowana przez ustawodawcę jako akt prawa miejscowego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy państwa. W myśl art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (vide: NSA w wyroku z 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 669/90; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego. Powyższe jednak nie może stać w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP nakazującym przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa; w konsekwencji obowiązku stanowienie przepisów jasnych, konkretnych, które pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Również art. 7 Konstytucji RP nakłada na organ prawodawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek ścisłego uwzględniania upoważnień kompetencyjnych. Przekroczenie bowiem kompetencji, upoważnienia czy jego niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu uchwały, winno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w tym zakresie. Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów przeciwko postanowieniom § 4 załącznika do uchwały Sąd stwierdził, że są zasadne. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji "wysokość obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu ustala się maksymalnie do 6-krotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu lokalu". W analogicznej sprawie dotyczącej zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2024 r., o sygn. akt III OSK 2626/22 uznał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 2 ustawy o pomocy państwa najemcy będącemu stroną umowy najmu mieszkania tylko wówczas mogą być udzielone dopłaty do czynszu, jeżeli w związku z inwestycją mieszkaniową została zawarta umowa między inwestorem realizującym tę inwestycję a gminą właściwą miejscowo dla tej inwestycji, określająca co najmniej warunki, których spełnienie uznaje się za potwierdzenie posiadania przez najemcę zdolności czynszowej, przez określenie minimalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Tym samym art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa wymaga obligatoryjnego ustalenia przez radę gminy maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu. Natomiast każde niewypełnienie delegacji ustawowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w danym zakresie. Natomiast w analizowanej sprawie skoro Rada nie określiła prawidłowo maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego ani obowiązkowej kaucji - czym w sposób istotny naruszyła art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa, gdyż nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej. Sporna regulacja § 4 załącznika do Uchwały nie określa bowiem maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej, a jedynie sposób jej obliczenia odnoszący się do wysokości stawki czynszu - nieznanej zarówno w dniu podejmowania uchwały jak i w dniu składania wniosku o zawarcie umowy najmu mieszkania. Natomiast warunkiem sine qua non umowy najmu zawieranej w tym określonym trybie, elementem nierozerwalnie związanym z procedowaniem w zakresie zawierania tych umów, jest wpłata kaucji w kwocie wynikającej z uchwały. Zatem jej wysokość winna być znana zarówno w dacie uchwalania aktu, jak i w dacie składania wniosku. Niedopełnienie powyższego stanowi – jak zasadnie wskazał Wojewoda - istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w całości. Brak bowiem konkretyzacji wymogów w w/w zakresie powoduje, że nie ma w ogóle możliwości zawarcia takiej umowy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważności uchwały w całości na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.