II GSK 1650/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1369/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1369/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wojewoda [...] złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc m.in., że wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niekompletny, co narusza § 19 ust. 2, § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). W ocenie organu, wniosek dotyczący zatwierdzenia taryf ma być kompletny, aby osoba postronna mając do niego dostęp mogła się z nim zapoznać w całości. Wniosek taki nie jest bowiem dokumentem przeznaczonym wyłącznie do użytku wewnętrznego w płaszczyźnie Urząd Gminy - gminna jednostka organizacyjna. Brak tego typu kompletności, daje podstawę przemawiającą za stwierdzeniem nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf nie zamieszczono wszystkich informacji wymaganych w § 19 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. Nie zaprzeczył również, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy, wymaganego przepisem § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Jednak Burmistrz i Rada Miejska miała możliwość zapoznania się z elementami tego sprawozdania. Do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono, wymaganego przez § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z uwagi na brak obowiązku sporządzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powyższego planu w przypadku nieplanowania budowy takowych urządzeń (art. 21 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Burmistrz podniósł, że niedołączenie do wniosku odrębnej informacji o ilości i cenie zakupu wody przez wnioskodawcę lub o ilości i cenie za wprowadzanie ścieków do urządzeń niebędących w jego posiadaniu, o której mowa w § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., wynika z wykazanego w jednej z załączonych do wniosku tabel faktu nieponoszenia przez Zakład Usług Komunalnych takowych kosztów. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w § 3 uchwały. Przepisy podane w uchwale jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Również żaden inny przepis rangi ustawowej nie zawiera podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Sąd I instancji stwierdził następnie, że naruszenie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego poprzez złożenie organowi wykonawczemu gminy niekompletnego wniosku o zatwierdzenie taryf powoduje naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z § 19 ust. 2 i § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. Przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosek o zatwierdzenie taryf wraz z projektem taryf w pierwszej kolejności, zanim trafi do rady gminy, podlega wstępnemu badaniu pod kątem legalności przez organ wykonawczy. Zdaniem Sądu I instancji, z treści art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wynika, że kontrola projektu taryf przez organ wykonawczy gminy odbywa się dwuetapowo. Weryfikacja ta obejmuje zarówno badanie projektu taryf, jak i wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji pod względem formalnym, a w dalszej kolejności następuje właściwa weryfikacja kosztów świadczenia usług związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia, przy której konieczna jest pełna dokumentacja, która powinna zostać złożona z wnioskiem. Sąd I instancji podniósł, że nie jest możliwe wykonanie przez organ wykonawczy gminy obowiązku weryfikacji taryf i planu pod kątem kosztów świadczenia usług bez sprawozdania finansowego, bowiem dokument ten jak i pozostałe wymienione w przepisie § 19 rozporządzenia ma znaczenie dla zachowania procedury. Zatem niedołączenie informacji i dokumentów wymienionych w § 19 ust. 2 i § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia czyniło wniosek o zatwierdzenie taryf niekompletnym, uniemożliwiając tym samym organowi wykonawczemu prawidłowe przeprowadzenie procedury weryfikacyjnej. Uzupełnienie wniosku o wymagane załączniki dopiero na etapie oceny legalności uchwały przez organ nadzoru było spóźnione, bowiem dla prawidłowo przeprowadzonej procedury wniosek ten powinien zostać uzupełniony najpóźniej na etapie kontroli przeprowadzonej przez organ wykonawczy. Zdaniem Sądu I instancji, w celu wyjaśnienia wszelkich niejasności i dokonania ewentualnej weryfikacji oraz uzupełnienia brakujących dokumentów, organ wykonawczy powinien zwrócić się do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o wyjaśnienie, uzupełnienie i usunięcie braków. Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie zachodził obowiązek określony w art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu załączenia przez przedsiębiorstwo wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Obowiązek opracowania planu nie dotyczy bowiem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że zatwierdzone zaskarżoną uchwałą stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone w sposób realizujący wymogi art. 20 ust. 2-4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stawki opłat zostały ustalone na podstawie wykazanych przez przedsiębiorstwo wodociągowe niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług i zostały zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przy uwzględnieniu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co zostało szczegółowo opisane w Uzasadnieniu taryfy za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w Gminie [...]. Zgodnie zatem z treścią art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wysokość opłat za dostarczanie wody i odbiór ścieków dla poszczególnych grup odbiorców została ustalona na podstawie szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, w oparciu o koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zweryfikowane przez organ gminy pod względem celowości ich ponoszenia. Wysokość przyjętych cen została należycie uzasadniona w uzasadnieniu do taryfy i przeanalizowana przez organ gminy, na sesji Rady w dniu [...] kwietnia 2015 r. Gmina [...] zaskarżyła wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1369/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zawartego w treści odpowiedzi na skargę wyjaśnienia przyczyny niedołączenia do wniosku o zatwierdzenie taryf, wymaganej przez § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., informacji o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informacji o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa, co potraktowane jako brak formalny wniosku stanowiło w ocenie Sądu jeden z powodów unieważnienia zaskarżonej uchwały. Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2, 3, 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 19 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., polegającą na przyjęciu, że brak w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf informacji, o których mowa w § 19 ust. 2 rozporządzenia, mimo ich przedstawienia w oddzielnym dokumencie doręczonym organom gminy przed weryfikacją wniosku, jak i niedołączenie do rzeczonego wniosku sprawozdania finansowego, o którym mowa w § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a które również przedłożono organom gminy przed tą weryfikacją, stanowi naruszenie przepisów normujących procedurę zatwierdzania taryf powodującą nieważność uchwały zatwierdzającej te taryfy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że Sąd nie odniósł się do złożonego w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia przyczyny niedołączenia do wniosku taryfowego informacji o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informacji o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa. Powyższa informacja nie mogła stanowić załącznika do wniosku, bowiem wnioskodawca, nie dokonując zakupu wody ani nie odprowadzając ścieków do obcych urządzeń, takich kosztów nie ponosił - co ewidentnie wynika z jednej z załączonych do wniosku tabel i co podniesiono w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącej gminy, informacje o zakresie świadczonych usług i lokalnych uwarunkowaniach ich świadczenia oraz o działaniach podejmowanych dla utrzymania standardów jakościowych usług zostały przekazane Burmistrzowi, a za jego pośrednictwem Radzie Miejskiej, w postaci "[...]", które to sprawozdanie zostało przyjęte na [...] sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] marca 2015 r. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że mimo przedstawienia tych dwóch wymaganych przez § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia informacji w oddzielnym dokumencie, doręczonym organom gminy przed weryfikacją wniosku, doszło do naruszenia procedury zatwierdzania taryf określonej w art. 24 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, należy uznać zatem za błędną wykładnię tych przepisów. Skarżąca uznała natomiast, że zasadny jest stawiany przez Sąd I instancji zarzut umieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisu ustanawiającego opłaty za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych bez upoważnienia ustawowego. Stąd też za nieważny winien zostać uznany § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, trafny jest bowiem postawiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tytułem wstępu należy podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie kontrolował zatem zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym § 3 uchwały zatwierdzającego wspomniane opłaty. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że wniosek Zakładu Usług Komunalnych w [...] o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków był niekompletny w dniu jego wniesienia, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zatwierdzeniu taryf. Zdaniem Sądu I instancji, organ gminy dopuścił się naruszenia procedury uchwalania aktu, tj. art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 19 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z treści przywołanych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie, do którego dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W § 19 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. przewidziano, że w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę; spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się m.in. ostatnie sprawozdanie finansowe za rok obrotowy oraz informację o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informację o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa. Sąd I instancji uznał, że niedołączenie wszystkich dokumentów określonych w § 19 rozporządzenia stanowiło naruszenie procedury uniemożliwiające w konsekwencji organowi wykonawczemu gminy dokonanie prawidłowej weryfikacji taryf. Z drugiej jednak strony Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zatwierdzone stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone zgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 2-4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wysokość przyjętych cen została należycie uzasadniona w uzasadnieniu do taryfy i przeanalizowana przez organ gminy. Innymi słowy, Sąd dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i stwierdził, że organ gminy zasadnie zatwierdził przedłożone przez przedsiębiorstwo taryfy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w żaden sposób, dlaczego Sąd I instancji uznał za prawidłową dokonaną przez organy gminy ocenę taryf, a jednocześnie stwierdził, że burmistrz wskutek błędów proceduralnych nie miał możliwości dokonania prawidłowej weryfikacji tych taryf. Niespójność ustaleń i ocen Sądu I instancji jest szczególnie znacząca, jeżeli uwzględni się, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W rozpatrywanym przypadku tej istotności naruszenia prawa Sąd I instancji z pewnością nie wykazał, stwierdzając, że stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone zgodnie w wymaganiami określonymi w art. 20 ust. 2-4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniesione niekonsekwencje Sądu wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia, pozwalające na przeprowadzenie jego kontroli. Z tej racji, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W tym kontekście przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności Sąd I instancji jest bowiem zobligowany do prawidłowego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia i określenia, czy w sprawie miało miejsce istotne naruszenie prawa, (naruszenie procedury uchwalania zakwestionowanej uchwały). Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).