II SA/Kr 1369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr VIII/56/15 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 30 kwietnia 2015 r. Rada Miejska w Nowym Wiśniczu podjęła uchwałę nr VIII/56/15 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (dalej Uchwała). Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 i o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 24 ust. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139; dalej ust. o zbiorowym zaopatrzeniu). Zgodnie z § 1 tej uchwały, taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę zostały ustalone w wysokości 3,98 zł za 1 m3 w przypadku I grupy odbiorców (gospodarstwa domowe) i 4,90 zł za 1 m3 w przypadku II grupy odbiorców (pozostali odbiorcy). Z kolei w § 2 tej uchwały zatwierdzono taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków w wysokości 5 zł za 1 m3 w przypadku I grupy odbiorców i 8 zł za 1 m3 w przypadku II grupy odbiorców oraz stawkę opłaty abonamentowej w wys. 3 zł/mc od wszystkich dostawców. Natomiast w § 3 ww. uchwały zatwierdzono stawki opłat wynikających z kosztów przyłączenia do urządzenia wodociągowego/kanalizacyjnego oraz wodociągowo-kanalizacyjnego. Wskazana uchwała została zaskarżona do Sądu przez Wojewodę Małopolskiego za pismem z dnia 29 września 2015r. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze organ nadzoru, wskazał, że nie można narzucać podwyższonych stawek całej grupie odbiorców - wszystkim firmom. Wyższą stawkę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków można podyktować jedynie konkretnemu odbiorcy, jednak najpierw określony dostawca musi udowodnić temu odbiorcy, że dostarczanie wody, czy też odprowadzanie ścieków od niego generuje wyższe koszty. W Gminie Nowy Wiśnicz wskazano dwie grupy podmiotów, a mianowicie "gospodarstwa domowe" oraz "pozostali odbiorcy". W tej grupie mieszczą się wszystkie inne podmioty poza które należą do gospodarstw domowych, takie jak przedsiębiorcy, zakłady opieki zdrowotnej instytucje użyteczności publicznej, szkoły i inne. W ocenie strony skarżącej uzasadnienie dla wprowadzenia w Gminie Nowy Wiśnicz zróżnicowanej wysokości taryf dla wymienionych dwóch grup odbiorców, a dokładnie wyższej stawki dla wszystkich innych podmiotów niż dla gospodarstw domowych jest niewystarczające, jak również nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowiących podstawę wydania ocenianej uchwały. Poza powyższym zarzutem, Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę na przepis § 19 ww. rozporządzenia w sprawie określenia taryf. Dokonując analizy dokumentacji otrzymanej w przedmiotowej sprawie od Burmistrza Nowego strona skarżąca stwierdziła, iż wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest niekompletny (naruszono § 19 ust. 2, § 19 ust. 3 pkt 1 i 3) rozporządzenia w sprawie określenia taryf. Strona skarżąca ponadto wskazuje fakt, że Zakład Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu nie dołączył do wniosku informacji o zakresie swojej działalności. W ten sposób organ nadzoru przy ocenie nadzorczej nie mógł odnieść się do zarzutów dotyczących procedowania uchwały "mimo braku wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych". Wywodzi to z treści art. 21 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, który to stanowi o obowiązku opracowania planu. Dotyczy ten obowiązek tych przedsiębiorstw, które planują budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, gdy tymczasem możemy mieć również do czynienia z sytuacją, że za budowę urządzeń odpowiada wyłącznie Urząd Miejski w Nowym Wiśniczu. Strona skarżąca stwierdziła jednak, że proponowane ceny taryf opłat za odprowadzanie ścieków są takie same jak w taryfie nr XXXIII/333/14 Rady w Nowym Wiśniczu z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wniosek o zmianę taryfy za odprowadzanie ścieków powinien zostać złożony na zasadach określonych w art. 24 ust. 9a, 9b i 9c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem strony skarżącej generalnie jednak zapisy dotyczące stawek za odprowadzanie ścieków, de facto dotyczące przedłużenia czasu obowiązywania tych taryf, nie powinny mieć miejsca w uchwale Nr VIII/56/15. W tym aspekcie powinna zostać wydana przez Radę Miejską w Nowym Wiśniczu odrębna uchwała. Jakkolwiek do organu nadzoru złożono stosowne wyjaśnienia wraz z dodatkową dokumentacją dotyczącą wniosku o zatwierdzenie taryf za wodę i ścieki, to jednak w momencie składania do Burmistrza przedmiotowego wniosku dokumenty te nie stanowiły wymaganych do niego załączników. Organ nadzoru podkreślił, że wniosek dotyczący zatwierdzenia tych taryf ma być kompletny, aby osoba postronna mając do niego dostęp mogła się z nim zapoznać w całości. Wniosek taki nie jest bowiem dokumentem przeznaczonym wyłącznie do użytku wewnętrznego płaszczyźnie Urząd Gminy - gminna jednostka organizacyjna. W ocenie organu nadzorczego, brak tego typu kompletności, daje podstawę przemawiającą za stwierdzeniem nieważności ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta Nowy Wiśnicz wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazano, że zgodnie z rozwiązaniami określonymi w "Standardzie 2. Alokacja kosztów według grup odbiorców" ze stycznia 2000r., znajdującymi odbicie w przywołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie określenia taryf, dokonano – na podstawie § 13 ust. 7 pkt 1 tegoż rozporządzenia - podziału odbiorców usług na grupy taryfowe, przypisując tym grupom odpowiadające im planowane koszty świadczenia usług. Dokonano tego stosowaną od wielu lat metodą alokacji prostej (co wynika wprost z załączonej do wniosku Tabeli F). Wyodrębniono dwie grupy taryfowe tak dla odbiorców wody (gospodarstwa domowe oraz pozostałych odbiorców) jak i dla dostawców ścieków (dostawców ścieków bytowych z gospodarstw domowych oraz pozostałych dostawców), dokonując alokacji niezbędnych przychodów pomiędzy te grupy taryfowe w roku obowiązywania nowych taryf ( Tabela D. załączona do wniosku ). Podział na te dwie powyższe grupy taryfowe (nawiasem mówiąc najczęściej stosowany w praktyce samorządowej) dokonany został przy uwzględnieniu postulowanych w przywołanym wyżej "Standardzie" kryteriów, a to różnych kosztów dostarczania wody w zależności od wartości zapotrzebowania szczytowego i zapotrzebowania średniodobowego dla tych grup oraz różnych kosztów oczyszczania ścieków w zależności od ich rodzajów. Wg organu skarżonego oczywistym było zaliczenie do grupy taryfowej "pozostałych" również podmiotów gospodarczych, zarejestrowanych jedynie w CEIDG, których działalność często przekracza rozmiarem działalność spółek prawa handlowego rejestrowanych w KRS. Rada Miejska zauważa, że osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą w swoim budynku mieszkalnym posiadającym jeden wodomierz zaliczane są w praktyce do grupy taryfowej gospodarstw domowych. Przypisane poszczególnym grupom taryfowym ceny za dostawę wody i odprowadzanie ścieków ustalone zostały przy uwzględnieniu warunków określonych w § 13 ust. 2 przywoływanego wyżej rozporządzenia. Organ skarżony ma przy tym na względzie, że wbrew stanowisku strony skarżącej, iż "przywołane przepisy prawa nie pozwalają narzucać podwyższonych stawek całej grupie odbiorców a jedynie konkretnemu odbiorcy", przepis § 5 ww. rozporządzenia uprawnia właśnie do różnicowania cen i stawek opłat pomiędzy poszczególnymi taryfowymi grupami odbiorców a nie wewnątrz poszczególnych grup taryfowych (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 7.02.2014 r., II SA/Kr 1521/13, LEX nr 1429579). Następnie organ skarżony przyznał, że w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf dla zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie zamieszczano wszystkich wymaganych przepisem § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia informacji. Organ skarżony nie zaprzeczył również, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy, wymaganego przepisem § 19 ust. 3 pkt 1 wyżej przywołanego rozporządzenia. Jednakże tak Burmistrz jak i Rada Miejska miała możliwość zapoznania się z elementami tego sprawozdania. Rada Miejska stwierdziła także, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie załączono, wymaganego przez § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z uwagi na brak obowiązku sporządzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powyższego planu w przypadku nie planowania budowy takowych urządzeń (art. 21 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) Z kolei niedołączenie do wniosku odrębnej informacji o ilości i cenie zakupu wody przez wnioskodawcę lub o ilości i cenie za wprowadzanie ścieków do urządzeń niebędących w jego posiadaniu, o której mowa w § 19 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, wg organu skarżonego wynika - z wykazanego w jednej z załączonych do wniosku tabel - faktu nie ponoszenia przez Zakład Usług Komunalnych takowych kosztów. Nie przekonuje skarżonego twierdzenie skarżącego, że kompletność wniosku w momencie jego składania do Burmistrza jest niezbędna" aby osoba postronna mając do niego dostęp mogła się z nim zapoznać w całości". Organ skarżony stwierdza, że w przypadku żądania określonych dokumentów - w trybie dostępu do informacji publicznej - dokumenty te zostaną udostępnione zainteresowanemu niezależnie od tego, czy zostały one załączone do wniosku o zatwierdzenie taryf, czy też przedłożone organom gminy już wcześniej jako odrębne dokumenty. Organ skarżony potwierdza, że proponowane we wniosku z dnia 29 kwietnia 2015r. ceny i stawki opłat za odprowadzanie ścieków są takie same jak w poprzedniej taryfie zatwierdzonej uchwałą Nr XXV/243/13 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 28 czerwca 2013 r., której czas obowiązywania przedłużono uchwałą Nr XXXIII/333/14 Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 25 czerwca 2014 r. Ponieważ w świetle art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf można jedynie o rok, utrzymanie dotychczasowego poziomu cen za odprowadzanie ścieków nie uprawniało do złożenia wniosku o ponowne przedłużenie czasu obowiązywania tych cen w trybie przepisów art. 24 ust. 9a, 9b i 9c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Jedynie uprawnionym był zatem - w ocenie skarżonego organu - wniosek o zatwierdzenie taryfy przewidującej takie same ceny za odbiór ścieków jak dotychczas, składany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W ocenie organu skarżonego zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenił, że strona skarżąca była uprawniona do wniesienia niniejszej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 30 kwietnia 2015r. Nr VIII/56/15 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, biorąc pod uwagę treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515, zwana dalej u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.). Poza sporem jest, że zaskarżona uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy w drodze uchwały zatwierdza opracowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy, sprawdzone uprzednio przez wójta z punktu widzenia zgodności z prawem oraz celowości ponoszonych kosztów. Przystępując do kontroli przedmiotowej uchwały, w pierwszej kolejności Sąd uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w § 3 uchwały. Przepisy wskazane w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Żaden też inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym nie zawiera podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 893/10). Dodać należy, ze żadna z podstaw prawnych stanowiących upoważnienie do wydania przez Ministra Budownictwa rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) nie obejmowała swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Przyjąć zatem należy, że nastąpiło to w tym zakresie z przekroczeniem delegacji ustawowej do wydanie tego rozporządzenia. Oznacza to, że art. 24 cyt. ustawy stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał podstawy prawnej, ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w tym zakresie w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem właśnie taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się możliwość wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza w omawianej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy). Przechodząc do skargi wskazać należy, że organ nadzoru zarzucił organowi uchwałodawczemu po pierwsze nie znajdujące oparcia w przepisach prawa zróżnicowanie wysokości taryf dla wymienionych w uchwale dwóch grup odbiorców oraz naruszenie procedury uchwalania ww. aktu prawa miejscowego poprzez złożenie organowi wykonawczemu Gminy niekompletnego wniosku o zatwierdzenie taryf. Drugi z ww. zarzutów stanowił okoliczność bezsporną w sprawie (przyznaną bowiem także przez skarżony organ w odpowiedz na skargę), powodującą naruszenie art. 24 ust. 2 ust. o zbiorowym zaopatrzeniu w zw. z § 19 ust. 2 i § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że procedura zatwierdzania taryf uregulowana została w przepisach wyżej powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z przepisu art. 24 ww. ustawy wynika, że procedura ta obejmuje cztery etapy postępowania: 1) określenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie; 2) sprawdzenie przez organ wykonawczy gminy, czy projekt taryf został opracowany zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych; 3) zatwierdzenie projektu taryf przez radę gminy; 4) ogłoszenie taryf. Szczegóły projektu taryf, zasady z tym związane oraz tryb składania wniosków o zatwierdzanie, które obowiązują każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, określa ww. rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Z przepisów tego rozporządzenia wynika m.in., że do wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się taryfę oraz jej uzasadnienie i zestaw dokumentacji, w tym ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy (§ 19 ust. 3 pkt 1). Złożenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf wszczyna właściwą procedurę zatwierdzania taryf, w której uczestniczą dwa organy gminy, tj. organ wykonawczy oraz rada gminy. Kompetencje wymienionych organów w postępowaniu dotyczącym zatwierdzania taryf zostały precyzyjnie określone w art. 24 u.z.w.z.o.s. Celem tego postępowania jest kontrola proponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne cen i stawek opłat. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 u.z.w.z.o.s., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Następnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawdza, czy taryfy i plan rozwoju oraz modernizacji zostały opracowane zgodnie z przepisami u.z.w.z.o.s i weryfikuje koszty, o których mowa jest w art. 20 ust. 4 pkt 1 (koszty świadczenia usług związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków), pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Natomiast, stosownie do art. 24 ust. 5, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa jest w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z powyższych regulacji wynika, że przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosek o zatwierdzenie taryf wraz z projektem taryf w pierwszej kolejności, zanim trafi do rady gminy, podlega wstępnemu badaniu pod kątem legalności przez organ wykonawczy. Użyty przez ustawodawcę w art. 24 ust. 4 u.z.w.z.o.s zwrot: "sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia" nie jest precyzyjny, należy jednak przyjąć, że na podstawie tego przepisu, kontrola projektu taryf przez organ wykonawczy gminy odbywa się dwuetapowo. Weryfikacja ta obejmuje zarówno badanie projektu taryf jak i wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji pod względem formalnym, a w dalszej kolejności następuje właściwa weryfikacja kosztów świadczenia usług związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, pod względem celowości ich ponoszenia, przy której konieczna jest pełna dokumentacja, która powinna zostać złożona z wnioskiem. Nie sposób odmówić racji stronie skarżącej, że nie jest możliwe wykonanie przez organ wykonawczy gminy obowiązku weryfikacji taryf i planu pod kątem kosztów świadczenia usług bez sprawozdania finansowego, bowiem dokument ten jak i pozostałe wymienione w przepisie § 19 rozporządzenia ma znaczenie dla zachowania procedury. Zatem niedołączenie przez Radę Gminy informacji i dokumentów wymienionych w § 19 ust. 2 i § 19 ust. 3 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia czyniło wniosek o zatwierdzenie taryf (...) niekompletnym, uniemożliwiając tym samym organowi wykonawczemu prawidłowe przeprowadzenie procedury weryfikacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że uzupełnienie przedmiotowego wniosku o wymagane załączniki dopiero na etapie oceny legalności ww. uchwały przez organ nadzoru było spóźnione, bowiem dla prawidłowo przeprowadzonej procedury wniosek ten powinien zostać uzupełniony najpóźniej na etapie kontroli przeprowadzonej przez organ wykonawczy. Zaznaczyć również wypada, że postępowanie o zatwierdzenie taryf nie jest prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie kończy się wydaniem postanowienia, czy też decyzji przez organ wykonawczy gminy. Nie ulga jednak wątpliwości, że na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek usunięcia wszelkich uchybień formalnych wniosku oraz sprawdzenia prawidłowości sporządzenia samych taryf. Według składu orzekającego w sprawie, jeżeli organ dokonujący badania wniosku w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że wniosek jest dotknięty takimi wadami, jak nieprawidłowości formalne lub brakami w dokumentacji, to powinien wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o uzupełnienie braków, poprawienie oczywistych błędów i wyjaśnienie wątpliwości, gdy takowe istnieją. Wprawdzie tryb takiego postępowania nie jest uregulowany wprost żadnymi przepisami ustawy, to jednak należy zauważyć, że nie da się osiągnąć celów tego postępowania bez współdziałania organu wykonawczego gminy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W celu wyjaśnienia zatem wszelkich niejasności i dokonania ewentualnej weryfikacji oraz uzupełnienia brakujących dokumentów, organ wykonawczy powinien zwrócić się do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnym jako uczestnika tego postępowania o wyjaśnienia, uzupełniania i usunięcie braków. W przedmiotowej sprawie takiego działania zabrakło, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. I chociaż niektóre z późniejszych wyjaśnień Burmistrza mają swoje uzasadnienie i tym samym mogą znaleźć zrozumienie, to jednak podkreślić należy, że w żaden sposób nie sanują one faktu braku stosownych załączników do wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – stanowiących wymóg formalny takiego wniosku wynikający z obowiązujących przepisów prawa. Przechodząc do dalszych zarzutów wyjaśnić należy, że Sąd orzekający podziela wykładnię przepisów powołanej wyżej ustawy, iż przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne co do zasady jest zobowiązane do dołączenia do wniosku w sprawie zatwierdzenia taryf aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych wcześniej uchwalonego przez rade gminy. Obowiązek taki nie dotyczy jednakże przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które nie planuje urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych (art. 21 ust. 7 cyt. ustawy). Ze sprawozdania z działalności Zakładu Usług Komunalnych w Nowym Wiśniczu za rok 2014 r. wynika, że zakład nie planuje budowy sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. W tym stanie uznać należy, iż w stanie faktycznym sprawy nie zachodził prawny obowiązek z art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków załączenia przez przedsiębiorstwo wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poprzez treść art. 21 ust. 7 tej ustawy, ustawodawca określił przesłanki, których zaistnienie w konkretnym stanie faktycznym powoduje skutek w postaci wyłączenia ustawowego obowiązku opracowania planu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Według tego przepisu, obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Ponadto, zwrócić uwagę, że co prawda zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy aktualny plan jest załącznikiem do wniosku o zatwierdzenia taryf, to jednak w związku z § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie taryf nie stanowi on załącznika do wniosku o zatwierdzenie taryf, jeżeli przedsiębiorstwo nie planuje budowy urządzeń. Wbrew zarzutom skargi, zatwierdzone zaskarżoną uchwałą stawki opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostały ustalone w sposób realizujący wymogi art. 20 ust. 2-4 ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stawki opłat zostały ustalone na podstawie wykazanych przez przedsiębiorstwo wodociągowe niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług i zostały zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przy uwzględnieniu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co zostało szczegółowo opisane w Uzasadnieniu taryfy za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w Gminie Nowy Wiśnicz (k.19 - 27). Zgodnie zatem z treścią art. 24 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wysokość opłat za dostarczanie wody i odbiór ścieków dla poszczególnych grup odbiorców została w niniejszej sprawie ustalona na podstawie szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, w oparciu o koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zweryfikowane przez organ gminy pod względem celowości ich ponoszenia. Przytoczone powyżej przepisy upoważniały do wprowadzania zróżnicowanych stawek ceny wody dla poszczególnych grup taryfowych odbiorców. Wysokość przyjętych cen została należycie uzasadniona w uzasadnieniu do taryfy i przeanalizowana przez organ gminy, na sesji Rady w dniu 30 kwietnia 2015r. Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej nieprawidłowości stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo albowiem do jej podjęcia doszło z naruszeniem procedury określonej w art. 24 ustawy. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.