III SA/Gl 1919/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. przy udziale – sprawy ze skargi M. Z.-P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...], którą odmówiono M. Z.-P. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: 1/ Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – za okres od lutego 1999 r. do grudnia 2002 r. w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł, opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł oraz kosztów upomnienia w wysokości [...] zł, 2/ Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych – za okres od kwietnia 1999 r. do grudnia 2002 r. w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł, opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł oraz kosztów upomnienia w wysokości [...] zł, 3/ Funduszu Pracy – za okres od marca do sierpnia 2000 r., października do grudnia 2000 r., sierpień 2001 r., od marca do grudnia 2002 r. w wysokości [...] zł i odsetek za zwłokę w wysokości [...] zł, opłaty dodatkowej w wysokości [...] zł. 2. Wnioskiem z dnia [...] 2010 r. strona zwróciła się o umorzenie należności składkowych ze względu na trudną sytuację majątkową. Podała, iż od śmierci współmałżonka Z. P. źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę oraz renta rodzinna pełnoletniego syna. W ocenie strony wysokość środków finansowych, jakimi dysponuje rodzina, nie pozwala na spłatę przedmiotowego zadłużenia wobec ZUS. 3. Po przeprowadzeniu postępowania dnia [...] 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmawiającą umorzenia zaległych należności składkowych. Powołując się na art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r.) swoje stanowisko uzasadnił między innymi brakiem przesłanek stanowiących podstawę uwzględnienia zgłoszonego żądania. 4. We wniosku z dnia [...] 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podnosiła, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. polegająca na zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych i możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Poza tym, zdaniem strony, w sprawie występują też okoliczności uzasadniające umorzenie należności opisane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., czyli, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na potwierdzenie tych podstaw strona złożyła kserokopie dowodów między innymi blankiety miesięcznych opłat, decyzję ZUS o waloryzacji renty M. P. z dnia [...] r., zeznanie podatkowe PIT-37 za 2009 r. o wysokości osiągniętego dochodu przez M. P.. 5. W piśmie z dnia [...] 2010 r. strona jeszcze raz opisała swoją sytuację rodzinną i finansową. Zaznaczyła, że po śmierci męża utrzymywała się z renty, która przez pewien czas była zajęta na poczet zadłużenia. Wówczas pomagali jej bliscy. Podała, że w chwili obecnej pracuje, a mimo to posiada między innymi zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej wynoszące [...] zł oraz z tytułu dostawy wody w kwocie [...] zł. Wskazała, że mieszkania tego nie może wynająć ani sprzedać, bo nie ma tytułu własności, a to z tego powodu, że toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym mężu. 6. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., którą utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. 6.1. W ramach ustalenia stanu faktycznego podał, że strona prowadziła działalność gospodarczą od dnia [...] 1999 r. do dnia wyrejestrowania, tj. dnia [...] 2003 r. Zaznaczył, że strona na dzień wydania decyzji jest zatrudniona w firmie "A" i z tego tytułu otrzymuje miesięczne wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł brutto. Poza tym wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. mające na celu przymusowe dochodzenie należnych składek z tytułu prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. W ramach tego organ zauważył, że z treści informacji przekazanych przez ten organ egzekucyjny wynika, iż pomimo faktu, że podjęte dotychczas działania nie doprowadziły do uregulowania zadłużenia nie można wydać jednoznacznego osądu, co do dalszych jego rezultatów, a tym samym nie można stwierdzić bezskuteczności przymusowego dochodzenia należności. Ponadto wskazano na zebrane z urzędu dowody (zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2010 r.) i stwierdzono, że strona figuruje w bazie danych podatników podatku od nieruchomości jako współużytkownik wieczysty [...]/100000 części gruntu o powierzchni [...] m², nr jednostki rejestrowej [...], obręb B., działka nr [...] k.m. KW [...] (mieszkanie własnościowe). Na podstawie danych ewidencyjnych Urzędu Miejskiego w B. organ ustalił, iż pod wskazanym we wniosku adresem strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z pełnoletnim synem M. P.. Dodatkowo ustalono, iż na miesięczny dochód gospodarstwa domowego składają się środki pieniężne pochodzące z wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł oraz renty rodzinnej przyznanej na rzecz pełnoletniego syna w wysokości [...] zł netto (kserokopia decyzji ZUS z dnia [...] r.). Ponadto na podstawie własnej bazy danych Zakład ustalił, iż M. P. od dnia [...] 2010 r. podjął zatrudnienie w "B" Sp. z o.o., a związku z tym wnioskował, iż uzyskuje on dochód zasilający bądź wspomagający wspólny fundusz gospodarstwa. Organ wskazał też, że na obraz sytuacji finansowej w gospodarstwie domowym poza przedstawioną stroną dochodową składał się także stan opłat związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak również realizacja innych wykazanych przez stronę zobowiązań. Na podstawie złożonych do akt sprawy kserokopii blankietów opłat organ ustalił stałe miesięczne wydatki rodziny związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego, tj.: czynsz - [...] zł, energia elektryczna – [...] zł, PTC – [...] zł, woda – [...] zł. Podkreślił przy tym, że dane te potwierdziła przekazana do organu karta informacyjna sporządzona przez pracownika socjalnego MOPS w B. z dnia [...] 2010 r. Podano, iż z treści tej karty wynikało, że strona posiada zadłużenie z tytułu czynszu w kwocie [...] zł i że na tę okoliczność strona nie przedłożyła stosownego dokumentu. Zauważono również, że wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek strona załączyła kserokopię rozliczenia zużycia wody i kanalizacji z dnia [...] 2010 r., w której została zawarta informacja o stanie zadłużenia na dzień 31 marca 2010 r. z tytułu opłat za wodę w kwocie [...] zł. 6.2. Analizując przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. organ poczynił następujące uwagi. Zaznaczył, że ustawodawca przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w sytuacjach opisanych w tych przepisach i że wynika z nich obowiązek wykazania zaistnienia zdarzeń uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Organ administracyjny dokonując oceny podnoszonych przez stronę okoliczności uniemożliwiających opłacenie należności składkowych dysponuje prawem do umorzenia należności w ramach, tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach o umorzenie należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, pomimo zaistnienia określonych w przepisach prawnych przesłanek. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania. Dalej zaznaczył, że biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. W efekcie tego zaznaczył, że jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek wraz z odsetkami, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Podkreślił też, że we wskazanym zakresie umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych i wyjątkowych zaistniałych w nadzwyczajnych okolicznościach, spowodowanych działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania płatnika, a więc w sytuacji, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania względem ZUS. 6.3. W tej sytuacji uznano, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zaległości wymienione w powyższych przepisach. Biorąc pod uwagę prowadzoną egzekucję uznano, że nie ma podstaw do zaprzestania dalszych działań pozwalających na zaspokojenie należnych kwot i że umorzenie zaległych składek jest jeszcze przedwczesne, a fakt posiadania majątku przedstawiającego znaczną wartość rynkową pozwoli Zakładowi podjąć działania celem zabezpieczenia zwrotu zobowiązań składkowych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonano też ponownej analizy możliwości płatniczych, sytuacji materialno - bytowej i zdrowotnej strony oraz najbliższej rodziny i osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących. W szczególności odnośnie istniejących zobowiązań względem innych podmiotów niż ZUS wskazano, że dłużnik nie ma podstaw, aby przedkładać interesy tych podmiotów ponad zobowiązania względem ZUS. Zdaniem organu sytuacja taka koliduje z interesem Zakładu i wskazuje na wybiórcze traktowanie posiadanych zobowiązań. Organ stwierdził przy tym, że wymagalność podanych przez stronę zobowiązań nie zwalnia z zaprzestania płatności zaległych składek z wykonywanej działalności gospodarczej. Zakład uznał, że strona nie udowodniła, aby w związku z trudną sytuacją finansową, na którą się powoływała w złożonym wniosku, podjęte zostały działania mające na celu uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego w formie dotacji, zasiłków lub innych form pomocy materialnej dotowanych ze środków instytucji socjalnych. Organ nawiązując do tego i wskazując na pismo MOPS w B. z dnia [...] 2010 r. stwierdził, że wprawdzie okoliczności tej nie należy traktować jako przesłanki kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, ale dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie o umorzenie stanowiłaby dowód trwałego, ciężkiego lub wyjątkowego charakteru wskazanych trudności oraz mogłaby stanowić potwierdzenie faktu, iż rodzina strony nie jest w stanie we własnym zakresie zrealizować potrzeb minimum egzystencji. Poza tym Zakład bazując na sytuacji finansowej rodziny nie stwierdził, aby stan ten stwarzał symptomy przejawiających lub pogłębiających się trudności, z uwagi na które podjęcie się spłaty należności nie byłoby możliwe, gdyż pozbawiłoby to rodzinę środków niezbędnych dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych lub spłata, której spowodowała inne nieodwracalne skutki dla jej dalszej egzystencji. W tym stanie rzeczy Zakład stwierdził, iż wykazane trudności nie cechują się trwałym lub wyjątkowym charakterem, a rodzina strony dysponuje wystarczającymi środkami pieniężnymi codziennego utrzymania. Podejmując decyzję w sprawie Zakład nadmienił, iż strona nie przedstawiła żadnego dowodu na to, aby jej aktualny stan zdrowia wymagał specjalistycznego, kosztownego leczenia lub uniemożliwiał uzyskanie dochodu. Oceniając przesłanki zdrowotne nie stwierdzono także konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej opieki nad przewlekle chorym członkiem najbliższej rodziny, która to okoliczność miałaby w sprawie istotne znaczenie z uwagi na niemożność pozyskania dochodu lub wywiązania się z istniejącego zadłużenia składkowego. Podkreślono, że strona wnioskując o umorzenie jest zobligowana do udowodnienia przesłanek podnoszonych w zgłoszonym żądaniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ orzekający nie jest władny zweryfikować danej kwestii w ramach prowadzonego postępowania (do takich zaliczył m.in. sytuację zdrowotną). Zaznaczono też, że w sprawie nie ustalono, aby przesłanki natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstanie zaległości i że poza faktami ujętymi w decyzji strona nie wskazała na inne występujące aktualnie i nie znane organowi z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku danej sprawy. Zakład po ponownym zbadaniu i ocenie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej w gospodarstwie domowym bazując na zgromadzonym materiale dowodowym stwierdził, iż w tym obszarze nie było podstaw do twierdzenia, aby stan którejkolwiek z nich stwarzał symptomy przejawiających lub pogłębiających się trudności, z uwagi na które spłata należności nie byłaby możliwa. W tym zakresie zauważono, że w niniejszej sprawie przed wydaniem ostatecznej decyzji strona została zgodnie z art. 10 k.p.a. powiadomiona o ponownej możliwości zapoznania się - w wyznaczonym przez organ terminie - z aktami sprawy, ustosunkowania się co do zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego organ dokonał oceny sytuacji materialno-bytowej w gospodarstwie domowym oraz o prawie zgłoszenia dodatkowych żądań lub uwag odnośnie przeprowadzonego postępowania. Wskazano przy tym, że w dniu [...] 2010 r. strona zapoznała się z całością zgromadzonego materiału dowodowego i nie zgłosiła żadnych uwag co do sposobu prowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie przedłożyła żadnej dokumentacji, poza oświadczeniem z dnia [...] 2010 r., że z powództwa córek współmałżonka toczy się postępowanie sądowe dotyczące stwierdzenia nabycia spadku. Zakład zaznaczył jednak, że wskazana okoliczność nie stanowiła podstawowego i jedynego kryterium jakim kierował się organ wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Na koniec organ zaznaczył, że strona nie wykazała w sposób przekonywujący i wystarczający, aby spłata należności względem ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny, zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem Zakładu strona nie przedłożyła dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, iż sytuacja finansowa, zdrowotna lub majątkowa uległa tak znacznemu pogorszeniu, że po uiszczeniu wszystkich deklarowanych należności i zobowiązań pozbawiona zostałaby środków niezbędnych dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. 7. W skardze z dnia [...] 2010 r. strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji ZUS zarzucając naruszenie przepisów postępowania; 1/ art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne nie przeprowadzenie dogłębnej i wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności brak dokonania szczegółowej analizy sytuacji materialnej skarżącej zwłaszcza pod kątem wpływu tej sytuacji na możliwość spłaty zadłużenia, co skutkowało błędnym brakiem stwierdzenia przez organ administracji przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., 2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, polegającego przede wszystkim na nie odniesieniu się do kwestii wysokości przedmiotowej należności ZUS oraz braku dokonania oceny możliwości jej spłaty przez skarżącą, zwłaszcza biorąc pod uwagę jej sytuację materialną. 7.1. W uzasadnieniu strona wskazała na to, że organ odwoławczy nie przeprowadził dokładnej analizy i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w szczególności w ramach przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., tylko miejscami dosłownie przytoczył treść utrzymanej w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. 7.2. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że nie wykazała w przekonujący i wystarczający sposób, aby spłata należności względem ZUS pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niej i dla jej rodziny. Zauważyła, że w tym względzie wskazywała na fakt toczenia się przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt [...]) postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym małżonku skarżącej. Zdaniem strony fakt ten jest o tyle istotny, że długotrwały tok tego postępowania (ok. 3 lata), skutkował koniecznością ponoszenia kosztów procesu i brakiem możliwości skorzystania przez skarżącą ze składników majątkowych (w tym nieruchomości) wchodzących w skład spadku, co jej zdaniem w oczywisty sposób wpłynęło na jej sytuację majątkową. Uznała, że organ zbyt lakonicznie odniósł się do okoliczności powodujących utratę płynności finansowej przedsiębiorstwa i wpływających na wywiązywanie się z obowiązków publicznoprawnych takich jak wobec ZUS. 7.3. Zarzuciła organowi, że w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii wysokości zadłużenia, które wynosiło ponad [...] zł i w żaden sposób nie skonfrontował tej kwoty z jej sytuacją materialną, ani nie wskazał ewentualnych dochodów, które wystarczyłyby na pokrycie tych należności. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska strona wskazała pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183. 8. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie podkreślając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS odniósł się szczegółowo do każdego z zarzutów i zgłoszonych wniosków. 9. Na rozprawie dnia 30 listopada 2010 r. strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Zwróciła uwagę na swoją niezawinioną trudną sytuację materialną. Wyjaśniła przy tym, że postępowanie spadkowe skończyło się i że nabywając spadek w drodze testamentu przejęła również długi męża, a także, że faktycznie otrzymuje "na rękę" wynagrodzenie około [...]zł, ponieważ dokonywane są różne potrącenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 10. Skarga nie jest zasadna. 11. Właściwość tutejszego Sądu do rozpoznania skargi na decyzję wydaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie wynika z obowiązującego od dnia 11 października 2008 r. przepisu § 1 pkt 2 i § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016) wydanego na podstawie delegacji wynikającej z 13 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oraz faktu, że miejsce zamieszkania strony znajduje się na terenie działania tutejszego Sądu. 12. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. 12.1. Aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa, czy to materialnego, czy procesowego prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. 13. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej w sprawie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i inne, i ustalając materialny stan prawny, na gruncie którego sprawa będzie oceniana, należy mieć na uwadze następujące regulacje prawne oraz prawa i obowiązki z nich wynikające zarówno dla wnioskodawcy występującego o przyznanie danej ulgi, jak i organu administracji, który rozpatruje taki wniosek. 13.1. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu): 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. 3b. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. 4. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. 5. W przypadku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, decyzję umarzającą należności z tytułu składek pozostawia się w aktach sprawy. 13.2. Natomiast zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003 r., wydanego na podstawie delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s.: 1. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. 3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. 13.3. Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. 13.4. Na gruncie tych przepisów należy zwrócić uwagę na kilka wniosków z nich wynikających, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, zakresem przedmiotowym instytucji umorzenia zostały objęte nie tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ale również z tytułu składek zdrowotnych. Wówczas do tych należności przepisy dotyczące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się "odpowiednio". Po drugie, w art. 28 ust. 2, 3, 3a i 3b u.s.u.s. określony został zamknięty katalog przypadków, których wystąpienie w konkretnej sytuacji uprawnia zakład do umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. katalog ten został określony w sposób szczególny, ponieważ na wstępie określono, że chodzi tu o niemożność zapłaty zaległości ze względu na "ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny". Z przepisu tego wyraźnie wynika, że ciężar wykazania zaistnienia przesłanek tam wymienionych (ciężar dowodu) spoczywa na stronie ("jeżeli zobowiązany wykaże"). Natomiast obowiązkiem organu, stosownie do zasady informowania wynikającej z art. 9 k.p.a., jest występować do strony z wezwaniem do złożenia stosownych dokumentów. Po trzecie, nawet wystąpienie tych przesłanek oznacza dla zakładu jedynie uprawnienie, a nie obowiązek umorzenia, ponieważ wszystkie te normy prawne, jak i sama istota ulgi, oparta jest na konstrukcji, tzw. uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., II GSK 396/08 i z dnia 14 października 2008 r., II GSK 379/08 publikowane na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285). Językowo wyraża się to w użyciu przez ustawodawcę określenia "może". W orzecznictwie podkreśla się, że charakter uznaniowy decyzji w sprawie umorzenia ma również wpływ na sposób dokonywania przez sąd administracyjny kontroli konkretnych postępowań prowadzonych przez organ w tym zakresie. Zauważa się przy tym, że sąd nie może narzucić organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, np. umorzenia składek lub odsetek, bowiem jest to wyłączna kompetencja samego organu, a rola sądu sprowadza się - w pewnym uproszczeniu - do zbadania sposobu dojścia przez organ do decyzji w tym przedmiocie. Tym samym kontrolowane winno być postępowanie prowadzone przez organ, w efekcie którego wydano kwestionowane decyzje, czyli sąd winien zbadać, czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, czy zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz czy odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., II GSK 379/08, publikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 13.5. Biorąc to wszystko pod uwagę i badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji prawnej i faktycznej zaistniałej w przedmiotowej sprawie, Sąd nie doszukał się po stronie organu naruszenia ani prawa materialnego, ani prawa procesowego uzasadniającego uchylenie tych decyzji. Organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz odniósł się w sposób właściwy do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów. 13.5.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego, ocenianego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych należności, które zostały wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. 13.5.2. Organ drugiej instancji rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym w sposób wyczerpujący ustosunkował się do okoliczności opisanych przez stronę w wezwaniu o ponowne rozpoznanie sprawy i piśmie z dnia [...] 2010 r. (dochody rodziny, ponoszone miesięczne wydatki, istniejące zaległości, brak możliwości dysponowania mieszkaniem z powodu prowadzonego postępowania sądowego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku) i rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy. Dał temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej orzekał - wskazując na poszczególne przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie (str. 2 "in fine", 3 i 4) - a także wymienił fakty, które uznał za udowodnione z powołaniem się na określone dokumenty (str. 2 "in principio", 3, 5 i 7). Tym samym nie naruszył art. 7, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył też granic swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. 13.5.3. Słusznie organ uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka "całkowitej nieściągalności", o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w sprawie nie zaistniały przypadki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a i 5 u.s.u.s. Po pierwsze, dłużnikiem zaległych składek była strona skarżąca, a nie jej zmarły mąż (pkt 1). Po drugie, nie było prowadzone postępowanie o ogłoszenie upadłości dłużnika lub postępowanie likwidacyjne (pkt 2 i 4). Po trzecie, wysokość nieopłaconej składki znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a). Po czwarte, brak jest dokumentu wystawionego przez skarbowy lub sądowy organ egzekucyjny, z którego wynikałoby, że brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5). Natomiast, jeśli chodzi o warunki wymienione w pkt 3 i 6 tego przepisu, to, wbrew twierdzeniom strony, nie było podstaw, aby uznać, że wystąpiły one w sprawie. W zakresie elementów wynikających z pkt 3 należy wskazać, że wprawdzie wystąpił pierwszy z nich, a mianowicie strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, ale nie zaistniał drugi polegający na braku majątku, z którego można egzekwować należność. Jak wynika z tego przepisu chodzi tu nie tylko o brak majątku zobowiązanego, ale też o brak majątku ewentualnie małżonka, następców prawnych i osób trzecich, z którego można egzekwować daną należność. Z oświadczenia strony z dnia [...] 2010 r. (k. 61 akt administracyjnych), miesięcznych raportów ZUS RCA (k. 24 i 69 akt administracyjnych) dotyczących strony skarżącej, wydruku z konta ubezpieczeniowego M. P. (k. 28 i 74 akt administracyjnych) oraz decyzji ZUS z dnia [...] r. o przyznaniu renty rodzinnej dla M. P. (k. 59 akt administracyjnych) wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji dochody gospodarstwa wynosiły [...] zł z tytułu wynagrodzenia uzyskiwanego przez stronę, [...] zł z tytułu renty rodzinnej oraz dodatkowo z tytułu zatrudnienia syna w "B" Sp. z o.o. (tę okoliczność organ ustalił z urzędu, gdyż strona nie podała tego faktu). Uzyskiwane należności z tytułu umowy o pracę stanowią prawo, z którego istnieje możliwość chociażby częściowej egzekucji z zachowaniem określonych ograniczeń wynikających z przepisów egzekucyjnych, co było dokonywane, jak ustalił organ w oparciu o informacje uzyskane od Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. Poza tym, jak ustalił organ, strona posiada majątek w postaci mieszkania własnościowego, co zostało potwierdzone już po wydaniu decyzji postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku w drodze testamentu. Tym samym było też oczywiste, że istnieje majątek, z którego w postępowaniu egzekucyjnym, z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę ewentualnie z tytułu egzekucji z nieruchomości, uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne (pkt 3 i 6). Podkreślić należy, że w pkt 6 chodzi o racjonalność dochodzenia należności i porównanie egzekwowanej kwoty z kwotą wydatków egzekucyjnych, a nie kwotą kosztów egzekucyjnych. Z art. 66 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) wynika, że wydatki obciążają wierzyciela, a koszt są egzekwowane od zobowiązanego. Tym samym istotą zastosowania pkt 6 jest to, że nieekonomiczna jest egzekucja w przypadku, gdy wydatki egzekucyjne, które ponosi wierzyciel poprzez potrącenie ich z wyegzekwowanych kwot przez organ egzekucyjny, przewyższają kwotę dochodzonej należności. W sytuacji, gdy w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu takiego postępowania na podstawie art. 59 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo należy podkreślić, że należności z tytułu składek podlegają zaspokojeniu z kwoty uzyskanej z egzekucji w jednej z pierwszych kategorii przed zobowiązaniami bankowymi, jeśli chodzi o należności niezabezpieczone hipotecznie lub zastawem rejestrowym (art. 115 § 1 pkt 4 powyższej ustawy). 13.5.4. Badając wystąpienie w sprawie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. - czyli sytuacji, w której opłacenie zaległych składek pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych - organ wziął pod uwagę miesięczny dochód gospodarstwa (wynagrodzenie za pracę strony skarżącej, rentę rodzinną syna oraz jego wynagrodzenie za pracę, ponieważ w tym czasie już pracował), wysokość wydatków miesięcznych oraz zadłużenie (z tytułu czynszu – [...] zł i z tytułu opłat za wodę – [...] zł) i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5). Prawidłowo przyjął, bazując na zebranym materiale dowodowym, że w sprawie nie można stwierdzić, aby ustalony stan faktyczny stwarzał symptomy przejawiających lub pogłębiających się trudności, z uwagi na które podjęcie się spłaty należności nie byłoby możliwe, gdyż pozbawiłoby przez to rodzinę strony środków niezbędnych dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych lub spłata której spowodowałaby inne nieodwracalne skutki dla jej egzystencji. Potwierdzeniem tego, że "opłacane" (jak stanowi przepis, czyli opłacane w części na bieżąco, a nie "spłacone" jednorazowo w całości) w danym momencie zaległe należności poprzez określone potrącenia nie wywołały zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej najbliższej rodziny, tzn. nie uniemożliwiły zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Potwierdzeniem tego był fakty, że strona nie uzyskiwała świadczeń z pomocy społecznej jak wynika z karty informacyjnej wystawionej dnia [...] 2010 r. przez MOPS w B. (k. 34 akt administracyjnych). W tym zakresie odnosząc się do ważnej dla strony okoliczności, a mianowicie stanu zadłużenia, organ słusznie stwierdził, że "ZUS jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika a płatnik nie ma podstaw aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem ZUS" i że "wymagalność podanych przez Panią zobowiązań nie zwalnia Panią z zaprzestania płatności zaległych składek z wykonywanej działalności gospodarczej". Przyjęcie odmiennego stanowiska strony prowadziłoby do takiej sytuacji, że porównanie wielkości istniejących zobowiązań cywilnoprawnych i kwoty zaległości publicznoprawnych z tytułu zaległych składek stwarzałoby powstanie w każdej sytuacji przesłanki uzasadniającej umorzenie zaległych składek, a w efekcie tego prowadziło do możliwości umorzenia tych należności. 13.5.5. Natomiast odnośnie pozostałych przesłanek organ słusznie zaznaczył, że strona nie wykazała, aby poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia (pkt 2), czy też, że wystąpiły przeszkody w uzyskiwaniu dochodu z powodu przewlekłej choroby strony lub konieczności sprawowania przez nią opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (pkt 3). 13.5.6. Wykonując obowiązki procesowe przed wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji organ pismami z dnia [...] i [...] 2010 r. oraz z dnia [...] 2010 r. informował stronę o przesłankach umorzenia, wzywał w celu wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego oraz do składania wniosków dowodowych, czyli nie naruszył również przepisów art. 9, art. 11, art. 12 i art. 81 k.p.a. Z tych przepisów wynika obowiązek organu administracji do informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale tylko takich, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania. 14. W tym stanie faktycznym i prawnym zarzuty skargi okazały się niezasadne. 14.1. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ w swoich decyzjach nie przeprowadził dogłębnej i wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy i mylnie zinterpretował fakty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Prawidłowo organ uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka "całkowitej nieściągalności" w szczególności wymieniona w pkt 3, 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (zob. pkt 13.5.3. niniejszego uzasadnienia). 14.2. Na fakt prowadzenia postępowania o stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym mężu, brak możliwości wynajęcia lub sprzedaży mieszkania z powodu braku "aktu własności" oraz możliwość nabycia w drodze spadku długów męża strona powoływała się w piśmie z dnia [...] 2010 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji opisał to pismo jako "oświadczenie z dnia [...].2010 r." i powołał się na to oświadczenie na str. 2 w pierwszym akapicie, a następnie odniósł się do okoliczności w nim zawartej wskazując (z czym się należy zgodzić), że okoliczność ta "nie stanowi jednak podstawowego i jedynego kryterium jakim kieruje się organ wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek" (str. 7 uzasadnienia). Poza tym organ stwierdził, że samemu oświadczeniu dał "ograniczoną wiarę", ponieważ nie mogło ono stanowić wystarczającego materiału dowodowego (str. 7 uzasadnienia). Tym samym w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy wziął pod uwagę tę okoliczność i ustosunkował się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie naruszając przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. 14.3. Brak wystąpienia przesłanek do umorzenia zaległości oznacza, że organ nie był zobowiązany ważyć interesu strony i interesu publicznego w ramach drugiego etapu stosowanie przepisów dotyczących umorzenia należności, tj. z punktu widzenia "uznania" administracyjnego, czyli między innymi nie był obowiązany analizować podanych przez stronę przyczyn powstania przedmiotowych zaległości, tzn. wystąpienia nadzwyczajnych lub losowych przesłanek ich powstania. W tym zakresie organ jednak rozważał sytuację strony, w jakiej się znalazła po śmierci męża i uznał, iż "niewystarczającym jest wskazanie na trudności w zapłacie narosłych należności" i "w takich przypadkach istnienie uciążliwości jest bowiem oczywiste" (str. 2 "in fine" uzasadnienia). Nie jest to jednak błąd dyskwalifikujący wydaną decyzję. 14.4. Organ odniósł się w niezbędnym zakresie do kwestii wysokości zadłużenia w ramach przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., co zostało opisane i ocenione przez Sąd w pkt 13.5.4. niniejszego uzasadnienia. Natomiast z żadnych przepisów nie wynika wprost ani pośrednio, że stronie powołującej się na zadłużenie z innego tytułu niż zaległe składki organ musi wskazać ewentualne dochody na jego pokrycie. W związku z tym nie naruszono art. 107 § 3 k.p.a. określającego elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, a tym bardziej w sposób rażący. 15. W związku z powyższym Sąd nie znajdując podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oddalił skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a.