III SA/Gl 199/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Anna Apollo, Sędzia: WSA Małgorzata Jużków,, Sędzia: WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant: Ref. Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych i wykonywanie działalności przez przedsiębiorców zagranicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z dnia [...] 1999 r. A. K. – O. zwrócił się o dokonanie zmiany w zezwoleniu Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], polegającej na wykreśleniu, jako jego pełnomocnika, H. D. z uwagi na fakt odwołania pełnomocnictwa w dniu [...] 1994 r. Do wniosku załączył wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. ustalający, że z dniem [...] 1994 r. odwołał on pełnomocnictwo udzielone przez siebie H. D. w dniach: [...]1988 r., [...] 1992 r., [...] 1994r. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku A. K.-O. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest kwestii skuteczności odwołania przez wnioskodawcę pełnomocnictwa udzielonego H. D. w związku z postępowaniem kasacyjnym od wyroku Sadu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Na skutej skargi skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. K.-O., Sąd ten sprawę rozpoznał i wyrokiem dnia 12 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1887/99 skargę oddalił. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] 1988 r., w związku z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalającym kasację S. D. i H. D. od wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zmienił za zgodą A. K.-O. decyzję-zezwolenie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w brzmieniu nadanym mu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w punkcie 4, nadając mu brzmienie: "pełnomocnikiem działającym w imieniu właściciela przedsiębiorstwa S. D. jest Pan H. D., a właściciel A. K.-O. działa od [...] 1994 r. bez pełnomocnika". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 155 k.p.a., art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (t.j. Dz. U. z 1989r. nr 27, poz. 148). W uzasadnieniu, cytując fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] r. stwierdzono, że A. K.-O., tak jak każdy wspólnik spółki cywilnej, będąc zagranicznym podmiotem gospodarczym mógł w imieniu własnym i ze skutkiem dla siebie odwołać pełnomocnictwo udzielone H. D.. Odwołanie od decyzji wniósł S. D., który stwierdził, że konsekwencją wydanej decyzji jest ustalenie reprezentacji przedsiębiorstwa zagranicznego przez dwie osoby, w tym przez podmiot zagraniczny. W ocenie odwołującego się sytuacja taka nie jest prawnie dopuszczalna. Skarżący podniósł również, że wobec odwołania pełnomocnika zachodzi potrzeba ustanowienia kuratora do sprawowania czynności zwykłego zarządu przedsiębiorstwem. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. postanowiło uchylić decyzje organu I instancji oraz zmienić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w brzmieniu nadanym mu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] poprzez nadanie punktowi 4, treści: "pełnomocnikiem działającym w imieniu właściciela przedsiębiorstwa S. D. jest Pan H. D., zam. S., ul. [...]; pełnomocnictwo udzielone H. D. przez właściciela Przedsiębiorstwa A. K.-O. wygasło na skutek odwołania z dniem [...] 1994 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów art. 6 ust. 1 , 2 i 5 ustawy zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne odnoszących się do obowiązku ustanowienia pełnomocnika, odstępstw od tego obowiązku oraz konsekwencji odwołania pełnomocnictwa, a nadto wskazał, że imię i nazwisko pełnomocnika ujawniane jest w treści wydanego zezwolenia. Następnie stwierdził, że jedną z form prowadzenia przedsiębiorstwa zagranicznego jest forma spółki cywilnej, zaś obowiązek ustanowienia pełnomocnika ciąży na wspólnikach spółki cywilnej, będących osobami fizycznymi. Dopuszczalność powołania i odwołania przez każdego ze wspólników takiej spółki swego pełnomocnika, została potwierdzona orzeczeniami sądów powszechnych, wydanymi w tym postępowaniu. Zatem wobec ujawnienia osoby pełnomocnika w treści decyzji-zezwolenia, okoliczność odwołania uzasadniała zmianę tego zezwolenia w tym zakresie. Organ podkreślił również, że odwołanie przez jednego z mocodawców pełnomocnictwa, uprzednio udzielonego wspólnie wraz z innymi wspólnikami spółki cywilnej powołanej do prowadzenia przedsiębiorstwa, nie ma wpływu na skuteczność pełnomocnictw udzielonych przez pozostałe osoby. Zauważył ponadto, że przedmiotem wniosku była wyłącznie kwestia odwołania pełnomocnika, a nie kwestia czy wnioskodawca jest zwolniony od obowiązku ustanowienia pełnomocnika, a zatem nie nadawała się ona do ujawnienia w treści zezwolenia. Z tego względu stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, iż A. K.-O. działa bez pełnomocnika organ uznał za nieprawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie pkt. 2 zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w K., który stanowił podstawę wydania decyzji w sprawie, są niezrozumiałe i sprzeczne z ustawą z 6 lipca 1982 r. Zdaniem skarżącego, zagranicznym podmiotem gospodarczym w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności w zakresie drobnej wytwórczości (...) jest spółka, a nie poszczególne osoby wchodzące w jej skład, na potwierdzenie czego przywołał wyrok NSA z dnia 21 listopada 1985 r. II S.A. 1506/85. W tej sytuacji ustanowienie pełnomocnika zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy jest obowiązkiem spółki, jako zagranicznego pomiotu gospodarczego, a nie poszczególnych wspólników wchodzących w skład tego podmiotu. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącego, spowodowała odwołanie pełnomocnika w przedsiębiorstwie "A", a następnie określiła, że "w połowie" funkcję tę będzie pełnił dotychczasowy pełnomocnik H. D., a A. K.-O. działa bezpośrednio, to zaś stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 i 5 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z treści art. 145 § 1 tej ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy, Sąd kontroli dokonuje również z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga podlega uwzględnieniu, jeżeli niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez skarżącego, a które Sąd, jak wyżej wskazano, nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Zasady wydawania zezwoleń oraz dokonywania zmian w zezwoleniach na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne określa ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (tj. Dz.U. z 1989 r. Nr 27, poz. 148) oraz wydane na mocy upoważnienia tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 czerwca 1989 r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawe i fizyczne (Dz. U. Nr 40, poz. 217 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 powołanej ustawy osoby prawne mające siedzibę za granicą obywatele państw obcych, obywatele polscy mający stałe miejsce zamieszkania za granicą oraz utworzone przez te osoby spółki z siedziba w Polsce z wyłącznym ich udziałem, zwane dalej "zagranicznymi przedsiębiorstwami", mogą prowadzić na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalność gospodarczą określoną w ustawie, zwanej dalej "działalnością gospodarczą". Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy prowadzenie działalności gospodarczej wymaga zezwolenia. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia jest zatem zagraniczny przedsiębiorca w rozumieniu tej ustawy. Natomiast stroną postępowania o dokonania zmian w zezwoleniu jest zagraniczny przedsiębiorca, który dotychczas prowadzi działalność na podstawie wydanego zezwolenia, a ponadto w sytuacji określonej w § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, osoba, która nabyła przedsiębiorstwo prowadzone na podstawie udzielonego już zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne, zezwolił A. K.-O., obywatelowi polskiemu na stałe zamieszkującemu w Republice Federalnej Niemiec, na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne "A" w Polsce z siedzibą w K.. Następnie decyzja ta była wielokrotnie zmieniana, w tym również w zakresie podmiotowym, tj. osoby, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie tego przedsiębiorstwa. I tak decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] ujawnił, jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo zagraniczne "A", w oparciu o umowę spółki cywilnej z dnia [...] 1992 r., A. K. -O. i S. D.. Jako pełnomocnika działającego w imieniu właścicieli przedsiębiorstwa ujawnił H. D.. Natomiast z wypisu z księgi rejestrowej przedsiębiorstwa zagranicznego z [...] Sądu Rejonowego w K. VIII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że osobą, której ostatnio udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce "A", jest S. D.. Nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] zezwalająca S. D. na prowadzenie działalności gospodarczej pod w/wym. firmą oraz wpis, z którego wynika, iż pełnomocnikiem go reprezentującym jest H. D.. Zatem, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości pod firmą Przedsiębiorstwo Zagraniczne "A", wnioskodawca nie był ujawniony jako podmiot prowadzący to przedsiębiorstwo. W tej sytuacji nie byłby on uprawniony do żądania dokonania zmiany w zezwoleniu. Ponadto brak danych dotyczących wnioskodawcy oraz jego pełnomocnika w tym zezwoleniu oznacza jednocześnie, że wniosek o wykreślenie pełnomocnika byłby bezprzedmiotowy. Powyższych okoliczności organy orzekające w sprawie nie uwzględniły. Natomiast trzeba wskazać, że organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych zarówno tych, które są dotknięte wadami jak i decyzji prawidłowych. Niezbędnym warunkiem weryfikacji decyzji w tym trybie jest zgoda wszystkich stron, które nabyły prawa z tej decyzji. Powyższe oznacza, że zmiana decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w brzmieniu nadanym mu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], zezwalającej na prowadzenie przedsiębiorstwa zagranicznego "A" A. K.-O. i S. D., którzy nabyli prawa z tej decyzji, wymagała zgody tych osób. Tymczasem organ dokonał zmiany decyzji za zgodą tylko jednej z nich, tj. A. K.-O.. Wprawdzie decyzja ta została uchylona, to" jednak organ odwoławczy nie odniósł się do wadliwie zastosowanej podstawy prawnej jej wydania. Zauważyć przyjdzie, że z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wynika, iż uchylenie decyzji organu I instancji, a następnie zmiana decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w brzmieniu nadanym mu decyzją z dnia [...] r., nastąpiła ze względu na nieprawidłowe rozstrzygnięcie zmieniające treść punktu 4 decyzji Wojewody [...]. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał natomiast w oparciu o jaki przepis prawa, a więc w jakim trybie, dokonał zmiany wymienionej wyżej decyzji Wojewody [...]. Zwrócić należy uwagę, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisu art. 138 k.p.a. w sytuacji, gdy organ ten uchyla decyzję pierwszoinstancyjną i orzeka odmiennie, lecz powinna zawierać przepisy prawa procesowego oraz materialnego, w oparciu o które decyzja ta zostaje wydana. Organ odwoławczy nie odniósł się również do faktu, iż w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja-zezwolenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. ujawniająca wyłącznie S. D. jako podmiot prowadzący Przedsiębiorstwo Zagraniczne "A" oraz reprezentującego go pełnomocnika. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie oraz bez wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą organ dokonał zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w brzmieniu nadanym mu decyzją z dnia [...] r., a więc z naruszeniem art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wreszcie wskazać należy, iż w aktach administracyjnych pozostających w dyspozycji Sądu z racji innych toczących się spraw znajdują się umowy spółek cywilnych zawarte pomiędzy A. K.-O. i H. O. z [...] 1990 r., A. K.-O. i S. D. z dnia [...] 1992 r. i umowa z dnia [...] 1994 r. zawarta pomiędzy H. O. i S. D. dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w ramach tego samego Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "A", jak również oświadczenie skarżącego uwierzytelnione notarialnie z dnia [...] 1990 r., w którym "zrzeka się wszelkich praw" do tego przedsiębiorstwa na rzecz swojej żony H. O.. Powyższe wskazuje na to, iż A. K.-O. rozporządzał swoim prawem do Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A", zaś skuteczność tych rozporządzeń jest sporna i w tym przedmiocie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym w kwestii ustalenia składu osobowego spółki cywilnej prowadzącej to przedsiębiorstwo, wszczęte z powództwa S. D. z dnia [...] 2002 r. (co wynika z akt innej toczącej się przed tut. Sądem sprawy ze skargi A. K.-O. o sygn. III SA/GI 176/04). Zatem ewentualnie celowym było rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, skoro wyrok przesądzałby kwestię interesu prawnego wnioskodawcy w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z żądaniem wprowadzenia zmian w zezwoleniu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.. Sąd nie podzielił natomiast poglądów zaprezentowanych w skardze dotyczących skuteczności cofnięcia pełnomocnictwa, jak i dopuszczalności powoływania pełnomocników przez poszczególnych wspólników spółki cywilnej. Zgodnie z art. 18 ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne, polskie i zagraniczne podmioty gospodarcze - obecnie polscy i zagraniczni przedsiębiorcy - mają swobodę wyboru formy prawnej, zasad udziału wspólników oraz organizacji i sposobu zarządzania przedsiębiorstwem. Do przedsiębiorstw działających w formie spółki stosuje się w zależności od formy spółki przepisy Kodeksu cywilnego bądź Kodeksu handlowego (obecnie Prawa spółek handlowych). W odniesieniu do spółki cywilnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Z art. 860 Kc wynika, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, że mają ją tylko wspólnicy spółki. Zatem w świetle art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy pełnomocnika do jego reprezentowania mógł ustanowić tylko zagraniczny przedsiębiorca, a nie spółka cywilna łącząca kilku zagranicznych przedsiębiorców będących wspólnikami tej spółki. Zatem na podstawie art. 101 § 1 Kc każdy wspólnik spółki cywilnej mógł w każdej chwili odwołać pełnomocnictwo. Dopuszczalność powołania i odwołania przez każdego ze wspólników takiej spółki swego pełnomocnika została potwierdzona przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalającym kasację skarżącego i H. D. od wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] r. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z wyżej naprowadzonych rozważań. Przyjdzie również dodać, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., w której wprowadzono przedmiotowe zmiany, co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują wpis sądowy w wysokości 500 zł. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy.