III SA/Gl 2234/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant St. sekr. sąd Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. przy udziale – spraw ze skarg Wojewody [...] i "A" Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy T. na rzecz strony skarżącej "A" Sp. z o.o. w O. kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżona uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] roku Nr [...] w § 1 wydano negatywna opinię w sprawie lokalizacji kasyna gry. Równocześnie w § 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono utratę mocy przez uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] roku Nr [...], którą wydano pozytywna opinię w sprawie lokalizacji kasyna. Pierwotna uchwała została wydana na skutek wniosku "A" sp. z o.o. w O., zaś zaskarżona uchwała została podjęta bez wniosku strony. Pismem z dnia [...] roku "A" sp. z o.o. w O. wezwał Radę Miejską w T. do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony, które nastąpiło w wyniku wydania uchwały z dnia [...] roku. W uzasadnieniu strona wskazała, iż uchwała o wydaniu negatywnej opinii nie posiadała uzasadnienia, jedynie z pisma Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] roku wynika, że powyższa sytuacja wynikała z "protestów organizacji i stowarzyszeń oraz mieszkańców T.". Strona wskazała na poparcie swego wniosku na treść art. 32 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych i na wydane na tej podstawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również na analogiczne przepisy art. 35 ustawy z dnia 19 listopada 2010 roku o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540). Natomiast z treści protokołu posiedzenia Rady Miejskiej z dnia [...] roku nie wynika by do Rady wpłynął wniosek organizacji, stowarzyszeń lub grup mieszkańców domagających się zmiany stanowiska Rady w przedmiocie udzielenia pozytywnej opinii o lokalizacji kasyna gry. W ocenie wnioskodawcy uchwała została podjęta bez wniosku uprawnionego podmiotu, a zatem narusza wskazany art. 35 ustawy o grach hazardowych. Przedmiotem rozstrzygnięcia uchwałą z dnia [...] roku była, w ocenie wnioskodawcy, nie kwestia lokalizacji kasyna, a okoliczności dotyczące rodzaju prowadzonej działalności, co wynika między innymi z wypowiedzi radnego S.K.: "usytuowanie tego podmiotu kłóci się z dobrze pojętym ładem społeczno-etycznym", wypowiedzi radnego S.N. przytaczającego opinię " dużej grupy nauczycieli, którzy zbulwersowani są tym, że w T. ma powstać centrum hazardu", wypowiedzi radnego H.W., że "gmina z tytułu powstania tego kasyna nie będzie miała żadnych korzyści w formie podatków". Wskazana argumentacja nie odnosi się do kwestii lokalizacji kasyna rozumianej zgodnie z treścią wskazanego już art. 35 ustawy o grach hazardowych. Rada wydając uchwałę z dnia [...] roku przekroczyła zakres swoich uprawnień, gdyż wypowiadała się o zasadności i możliwości prowadzenia przez wnioskodawcę określonej działalności gospodarczej. Wnioskodawca wskazał również na nakłady finansowe poczynione przez spółkę w związku z wydaniem przez Radę Miasta uchwały w dniu [...] roku, a to podniesienie kapitału zakładowego do kwoty [...] złotych, poniesienie kosztów przygotowania wniosku o uzyskanie zgody na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, przygotowanie zakupu urządzeń do kasyna i ich badań technicznych. Wobec uchwały w przedmiocie negatywnej opinii o lokalizacji kasyna wnioskodawca ponosząc straty wynikłe z powyższych nakładów będzie mógł dochodzić roszczeń odszkodowawczych od Rady Miasta. Uchwałą z dnia [...] roku Nr [...] Rada Miejska w T. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W uzasadnieniu uchwały stanowiącym załącznik do niej wskazała, iż wniosek "A" sp. z o.o. w O. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż do podjęcia zakwestionowanej uchwały doszło w wyniku protestów organizacji i stowarzyszeń lokalnych, których pisma gdyby nie podjęto uchwały należało traktować jako wezwania do naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy ( tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). W trakcie dyskusji podnoszono zastrzeżenia co do lokalizacji kasyna gry w ścisłym centrum historycznym miasta, a zatem w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 35 ust. 15 ustawy o grach hazardowych wnioskodawcy nie są słuszne. Organ wskazał również, że uchwała narusza interes prawny podmiotu, gdy jest sprzeczna z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści, natomiast w niniejszej sprawie nie zaistniała taka sytuacja, a zatem wezwanie do usunięcia naruszenia jest nieskuteczne. Nadto żaden przepis prawa nie stawia wymogu uzasadniania uchwał mających charakter uznaniowy. W skardze z dnia [...] roku strona skarżąca "A" sp. z o.o w O. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] roku i zarzuciła jej naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisu art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2001 roku o grach hazardowych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytaczając stan faktyczny sprawy, podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, a nadto wskazała, iż organ nie ujawnił uzasadnienia uchwały, a tło jej podjęcia wynika jedynie z pisma Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] roku. Skarżąca przyznaje, iż nie istnieje przepis prawa nakazujący w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie sporządzania uzasadnienia wyroku, jednakże stanowisko judykatury jest w tej kwestii jednoznaczne w szczególności w odniesieniu do art. 32 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych, które jest aktualne wobec tożsamej treści aktualnie obowiązującego przepisu art. 35 ustawy o grach hazardowych. Skarżący ponadto podkreśla, iż poza wnioskiem o wydanie opinii z dnia [...] roku, który została zaopiniowany pozytywnie, żadnego innego wniosku nie składał. Wydanie zatem przez Radę Miasta uchwały opiniującej bez wniosku podmiotu, któremu to uprawnienie przysługuje, nadto w sytuacji, gdy już taka opinia została wydana na skutek złożenia wniosku, jest niedopuszczalne, narusza zasadę działania organu na podstawie prawa oraz zasadę zaufania do organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący podkreślił, iż nie leży w kompetencjach Rady Miasta wypowiadanie się co do możliwości i zakresu prowadzenia przez podmiot działalności gospodarczej, co jednak było przedmiotem dyskusji przed podjęciem niekorzystnej dla strony uchwały, a argumenty tam podnoszone odnosiły się do kwestii nie związanych z lokalizacją kasyna. Skargą z dnia [...] roku Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] roku jako sprzecznej z art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2010 roku o grach hazardowych. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje materialnoprawna podstawa dla samodzielnego podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie lokalizacji ośrodka gier. Uchwała taka jest podejmowana na skutek wniosku podmiotu gospodarczego ubiegającego się o koncesję na prowadzenie kasyna gry. Warunek taki spełniała uchwała podjęta przez Radę Miasta Nr [...] w dniu [...] roku. Organ nadzoru wystąpił na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminy do Burmistrz Miasta T. o wskazanie czy podjęcie uchwały z dnia [...] roku było poprzedzone wnioskiem "A" sp. z o. o. w O. i uzyskał informację, iż takiego wniosku nie złożono. Wobec powyższego ocenie organu nadzoru po stronie Rady Miejskiej w T. brak było przesłanek do podjęcia uchwały w sprawie lokalizacji kasyna, skoro wcześniej podjęła uchwałę pozytywnie opiniującą wskazaną przez wnioskodawcę "A" sp. z o. o. w O. lokalizację obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] Rada Miejska w T. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała na konieczność zastosowania wykładni językowej przepisu art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2010 roku o grach hazardowych. Przy zastosowaniu tej metody wykładni należy stwierdzić, iż z treści powołanego przepisu nie wynika by gmina mogła podejmować uchwały jedynie na wniosek podmiotu zainteresowanego. Błędnie natomiast skarżący wywodzi stosując wykładnię systemową, iż podjęcie uchwały nie jest dopuszczalne bez wniosku zainteresowanego. Nadto postępowanie w sprawie lokalizacji kasyna gier zostało spowodowane wnioskiem "A" sp. z o. o. w O., a Rada Miasta, po ponownej analizie i ocenie sprawy jest umocowana do zmiany poprzednio podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skargi Wojewody [...] i "A" sp. z o. o. w O. w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że w badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Z treści art. 91 i nast. oraz z treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminy (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591-tekst jednolity z późn.zm.) wynika, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem sprawy Sąd bada przesłanki dopuszczalności skargi i w niniejszej sprawie stwierdzono, iż skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniesiona skarga odpowiada również pozostałym warunkom określonym w wyżej wskazanym przepisie, gdyż jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a nadto wskazano wymagane ustawą naruszenie interesu prawnego lub uprawnień. Wydanie opinii o lokalizacji kasyna należy do właściwości organów samorządu terytorialnego zgodnie z art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych, a zatem jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Natomiast naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi, zgodnie z poglądami doktryny i judykatury, występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej, musi to być interes o charakterze osobistym, odnosić się do określonego przepisu prawa. Skargę może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, a w niniejszej sprawie uprawnienie to wynika z art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych ( wyrok NSA z dn.18.09.2003r. II SA 2637/02, LEX 80699). Wszystkie powyżej powołane okoliczności zostały wykazane w skardze. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 3 § 1 w zw.z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonana w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem, pozwala na przyjęcie, że stanowisko obu skarżących jest zasadne. W oparciu o treść art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd połączył sprawy o sygnaturach III SA/GI 2234/10 i III SA/GI 2436/10 do wspólnego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia. Co do meritum sprawy Sąd oparł swe rozstrzygnięcie na ustalonym stanie faktycznym, gdzie "A" sp. z o.o w O. złożyła w dniu [...] roku wniosek do Rady Miejskiej w T. o wydanie pozytywnej decyzji w sprawie lokalizacji kasyna gry w T. przy ulicy [...]. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Rada Miejska w T. pozytywnie zaopiniowała wniosek. Kolejną uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Rada Miejska podjęła decyzję w sprawie wydania negatywnej opinii jak również stwierdziła wygaśnięci poprzednio wydanej uchwały Nr [...]. Pismem z dnia [...] roku Przewodniczący Rady Miasta poinformował "A" sp. z o.o w O. o przyczynach podjęcia uchwały z dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Rada Miejska T. uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku uznała za nieuzasadnione powyższe wezwanie. Wojewoda [...] wezwał do wskazania czy uchwała z dnia [...] roku była poprzedzona wnioskiem "A" sp. z o.o w O., a w piśmie z dnia [...] roku Burmistrz T. stwierdził, iż powtórnego wniosku podmiot ten nie składał. Dokonując oceny wniosków zawartych w skargach w świetle ustalonego stanu faktycznego w pierwszej kolejności należy wskazać, iż podstawę prawną złożenia wniosku przez "A" sp. z o.o. w O. w przedmiocie wydania opinii o lokalizacji kasyna gry stanowi art. 35 pkt 15 ustawy z dnia 19 listopada 2010 roku o grach hazardowych. Przepis ten wymaga od podmiotu ubiegającego się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry przedłożenia między innymi pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji tegoż kasyna. Wbrew twierdzeniom Rady Miasta w T. treść tego przepisu jest jasna, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych co do wynikających z niej obowiązków władzy publicznej. Ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia lokalizacji kasyna, a zatem interpretacja tegoż określenia winna być dokonana przez organ wydający opinię w ramach swobodnego uznania. Ta swoboda uznania może odnosić się tylko do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania kasyna, nie może natomiast odnosić się do innych kwestii niezwiązanych z lokalizacją, a tym bardziej nie może odnosić się do pozostałych przesłanek wymaganych do przyznania koncesji przez powołany do tego organ. (wyrok NSA z dn.19.10.2005r. II GSK 249/05, ONSA i WSA 2006/3/85). Przesłanki, jakimi kierował się organ wydający opinię, winny wynikać z uzasadnienia uchwały. Obowiązek uzasadnienia uchwały jest zaliczony do standardów demokratycznego państwa prawnego, który znajduje swoje umocowanie w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP odnoszących się do działania władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa oraz zgodnie z zasadą zaufania do państwa. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest elementem jawności działania władzy publicznej (wyrok NSA z dn.8.06.2006r.,OSK 410/06, Wokanda 2006,nr 11, s. 38). Nadto przyjęcie przeciwnego stanowiska, co najmniej po części reprezentowanego przez Radę Miasta w T., prowadziłoby do uniemożliwienia dokonania oceny prawnej podstaw wydania zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowym. Wobec treści powyższych wywodów należy stwierdzić, iż takie stanowisko prezentowane w niniejszej sprawie przez Radę Miasta w T. nie zasługuje na uznanie. Z powyższych wywodów wynika również, że działanie Rady Miasta w T. w zakresie wydania opinii bez stosownego wniosku podmiotu zainteresowanego w jego uzyskaniu nie jest oparte o wskazaną w stanowisku tego organu podstawę prawną. Natomiast ze wskazanego już art. 35 pkt 15 ustawy o grach hazardowych wynika jednoznacznie, że to podmiot ubiegający się o koncesję składa wniosek o wydanie opinii, a organ podejmuje działania w skutek tegoż wniosku. Zaskarżona uchwała nie była poprzedzona takim wnioskiem, a ze względu na brak jej uzasadnienia nie jest możliwa sądowa ocena przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę. Nadto należy podkreślić, iż organ ten nie wskazał podstawy prawnej w oparciu, o którą dokonał zmiany swego poglądu i stanowiska w zaskarżonej uchwale, bo przecież nie dopuszczalne jest jej wydanie niejako losowo, poza trybem koncesyjnym, w którym to skarżąca spółka ubiegała się o wydanie opinii. Tryb ubiegania się o koncesję na prowadzenie kasyna gry jest trybem postępowania administracyjnego i z tej przyczyny zaskarżona uchwała również winna być uzasadniona. Uzasadnienie takie ma bowiem znaczenie również w postępowaniu przed organem wydającym koncesję, Ministrem Finansów, gdyż to ten organ finalnie dokonuje weryfikacji przedstawionego mu wniosku oraz załączonych doń dokumentów pod kątem wymogów zawartych w art. 35 ustawy o grach hazardowych. Wyżej wskazany tryb postępowania co do swej konstrukcji przystaje do treści art. 106 kpa. W podobny sposób jak w niniejszej sprawie uregulowano również kwestie przykładowo w art. 12 ust 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 o instytutach badawczych (Dz.U. nr.96, poz.618 z 2010 r.) a z regulacji tych wynika, iż treść opinii wydawanych przez wskazane w ustawie podmioty wyznaczona jest przedmiotem postępowania w sprawie głównej oraz może odnosić się wyłącznie do zagadnień objętych zakresem zadań organu opiniującego (wyrok WSA w Krakowie z dn.5.10.2009r. II SA/Kr 584/09, Lex 550328) Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta w T. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. ([...] zł - wpis, [...] zł – koszty zastępstwa procesowego, 17 zł – pełnomocnictwo).