II SA/Kr 584/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi E.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia opinii I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem Wójta Gminy W. z dnia [...].11.2008r. znak [...], na podstawie art.19 ust. 5 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 39 poz. 251), oraz art. 106 § 5 k.p.a. zaopiniowano negatywnie projekt decyzji Starosty T. z dnia [...].10.2008r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi dla E.P. prowadzącego działalność pod nazwą "Zdobienie Szkła [...]". Na skutek zażalenia E.P. , postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2008r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 19 ust. 1 i ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. 2007r. Nr 39, poz. 251) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.11.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ) uchylono powyższe postanowienie w całości i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji wskazano, że wydając zaskarżone postanowienie Wójt Gminy W. nie dysponował stanowiącym załącznik do wniosku programem gospodarki odpadami. Nie dokonał też analizy gminnego programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, przy czym nie wyjaśnił, czy Gmina W. posiada taki plan. W tym zakresie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania oraz rozważenia, czy przedmiotowy program zgodny jest z gminnym planem gospodarki odpadami. Wskazano także, że stronami postępowania w niniejszej sprawie prowadzonego z udziałem E.P. winni być właściciele sąsiednich nieruchomości oraz współwłaścicielka nieruchomości, której wniosek dotyczy. Postanowieniem Wójta Gminy W. z dnia [...].01.2001r. znak [...], na podstawie art.19 ust. 5 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 39 poz. 251), oraz art. 106 § 5 k.p.a. zaopiniowano negatywnie projekt decyzji Starosty T. z dnia [...]10.2008r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi dla E.P. prowadzącego działalność pod nazwą "Zdobienie Szkła [...]". Uzasadniając powyższe nawiązaniu do treści art.19 ust. 5 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach, wskazano na uzyskano w toku ponownego rozpatrzenia sprawy kserokopię załączonego do wniosku E.P. programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz wyjaśniając powody wydania negatywnej opinii podano następujące okoliczności. Z przedstawionego projektu decyzji wynika, że odpadem niebezpiecznym są kwas siarkowy i siarkawy oraz kwas fluorowodorowy, natomiast z uzasadnienia projektu decyzji, że kąpiele trawiące wykonywane są przy użyciu tych kwasów , w wyniki czego powstaje mieszanina nierozpuszczalnych w wodzie soli kwasów nieorganicznych o niskim pH, które prawdopodobnie są odpadami. Nie jest to zatem odpad, którego projekt decyzji dotyczy. Z programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi sporządzonego przez E.P. wynika, że wytworzona mieszanina ciekłych odpadów oraz nierozpuszczalnych w wodzie soli (szlamy) charakteryzuje się niskim odczynem pH. Ze względu na zawartość kwasów nieorganicznych oraz ich soli charakteryzują się one znaczną agresywnością w stosunku do stali i betonu (korozja). Odpady te przy braku zastosowania odpowiednich środków ochronnych mogą agresywnie oddziaływać na tkanki żywe. Zawartość w odpadzie kwasu fluorowodorowego HF oraz jego związków może być m.in. przyczyną uszkodzenia rogówki oka u ludzi i zwierząt. Widoczne zniszczenia budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, tj. uszkodzona powłoka lakierowa pokrycia dachowego, zmatowiałe szyby świadczą o tym, że pomimo wytrawiania szkła 2 dni w miesiącu, a czasami rzadziej, działalność ta ma bardzo duży negatywny wpływ na otoczenie. Podczas procesu wytrawiania emitowany jest do powietrza gazowy czterofluorek krzemu SiF4, bezbarwny gaz o ostrym zapachu, który ma właściwości toksyczne i drażniące, a w kontakcie z parą wodną tworzy szkodliwy dla ludzi kwas heksafluorokrzemowy, który jest żrący. Pary i ciecz działają żrąco na wszystkie części ciała. Związki fluoru wykazują silne toksyczne działania na roślinność i organizmy zwierzęce, stwarzają zagrożenie dla wody pitnej. Mgły kwasu fluorokrzemowego (H2SiF6) mogą spowodować podrażnienia gardła i płuc. Przy wdychaniu istnieje niebezpieczeństwo przewlekłych nieżytów krtani i dróg oddechowych a także niebezpieczeństwo wystąpienia ich obrzęku. Długotrwałe działanie powoduje zatrucia przewlekłe wywołane związkami fluoru zwane fluorozą (zaburzenia przemiany wapniowej w ustroju). Wskazano dalej, że w programie nie określono dokładnej częstotliwości wywozu odpadów niebezpiecznych z działki. Nie wiadomo jak długo te odpady są magazynowane, nie określono nazwy firmy, która te odpady odbiera. Jak wyjaśniono, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 27.01.2000r., miejsce prowadzenia przez wnioskodawcę działalności jest położone w terenie o zwartej zabudowie mieszkalnej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym cele lokalnej polityki przestrzennej, zasady zagospodarowania przestrzennego gminy z uwzględnieniem zamierzeń krajowych oraz wojewódzkich, a także uwarunkowania społeczne, techniczne, środowiskowe, bezpieczeństwa i inne. Studium jest dokumentem planistycznym, któremu przypisano obowiązek uwzględniania uwarunkowań wynikających w szczególności z zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (art.10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zatem do niego powinny być adresowane informacje, wnioski i wytyczne dotyczące lokalizacji instalacji m.in. do wytrawiania szkła. Ponadto, mieszkańcy (bezpośredni sąsiedzi), oprotestowali działalności prowadzoną przez E.P. , twierdząc że jest to działalność bardzo uporczywa dla sąsiedztwa, wiąż czuć ciężki, uciążliwy zapach, powstają też uszkodzenia pokryć dachowych i szyb okiennych w sąsiednich domach. Kontynuując rozważania dotyczące przyczyn negatywnej opinii podano, ż decyzją Nr [...] z dnia [...].1989r. Naczelnik Gminy W. udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 30 m2, budowę studni kopanej, budowę ogrodzenia trwałego. W tym samym roku E.P. wystąpił o opinię w sprawie wykorzystania przedmiotowego budynku na wytrawialnię kryształów. Gmina W. pismem znak [...] z dnia 15.06.1989r. wydała pozytywną opinię w tej sprawie. Była to opinia do ewentualnego uzyskania decyzji na zmianę użytkowania obiektu, co wiązało się z przedłożeniem dokumentacji projektowej i stosownych uzgodnień. Powyższe pismo to nie było decyzją, a ponadto żadna ze stron o takim przeznaczeniu budynku nie była powiadomiona. Budynek, w którym wytrawiane są kryształy nie ma zatem ważnej decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek wytrawialni. Jak wyjaśniono, Gmina W. posiada Gminny Plan Gospodarki Odpadami na lata 2004-2015 przyjęty uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 28.06.2005r. Nowelizacja ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 29.07.2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawęziła zakres gminnego planu gospodarki odpadami tylko do odpadów komunalnych powstających na obszarze danej gminy oraz przywożonych na jej obszar, z uwzględnieniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz odpadów niebezpiecznych zawartych w odpadach komunalnych. Ocenę zgodności sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi przewidzianymi w programie przedłożonym przez E.P . z należy zatem dokonać zgodnie z planami gospodarki odpadami wyższego szczebla niż gminny oraz powszechnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Wskazano też, że wytwarzane odpady niebezpieczne wiążą się z odprowadzaniem gazów do powietrza, gdyż odpady gazowe w zetknięciu z parą wodną powodują powstawanie związków szkodliwych. W tej sytuacji postępowanie w sprawie gospodarki odpadami niebezpiecznymi powinno być prowadzone łącznie z postępowaniem w sprawie emisji do powietrza. Zaprojektowany sposób zabezpieczenia odpadów nie gwarantuje, że ich związki nie przedostaną się do powietrza i nie będą tym samym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego. Ponadto, Starosta T. postanowieniem z dnia [...].10.2008r. znak [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].07.2004r. znak [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla zakładu pod nazwą "Zdobienie Szkła [...]" E.P. - Wytrawialnia szkła kryształowego w W. Zgodnie z art. 22 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi jeżeli zamierzony sposób gospodarki tymi odpadami mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska. W tej sytuacji, skoro istnieje zagrożenie wytwarzanymi odpadami dla zdrowia i życia ludzkiego, a także dla środowiska, wydanie pozytywnej opinii dla projektu decyzji jest niemożliwe. Składając w terminie zażalenie na powyższe postanowienie E.P. , zarzucał, że Wójt Gminy W. neguje sposób klasyfikacji wytwarzanych zakładu odpadów, który został przyjęty zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.12.2001r. w sprawie katalogu odpadów. W uzasadnieniu postanowienia podaje szereg danych z literatury dotyczących bezpośredniego oddziaływania środków chemicznych, tj. kwasów nieorganicznych (kwas fluorowodorowy, kwas siarkowy, kwas siarkawy) na materiały budowlane i zdrowie człowieka, a także domniemań i przypuszczeń dotyczących oddziaływania zakładu skarżącego na środowisko i sąsiedni obiekt budowlany. W całym tym opisie brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu pozwalającego potwierdzić negatywny wpływ działalności zakładu na środowisko. Przedmiotem analizy jest wyłącznie rodzaj działalności, a nie sposób jej prowadzenia uwzględniający zastosowane środki techniczne zapobiegające przedostaniu się zanieczyszczeń poza obiekt wytrawialni. Wójt Gminy W. neguje też przedstawiony program gospodarki odpadami niebezpiecznymi ze względu na brak określenia dokładnej częstotliwości wywozu odpadów oraz podania nazwy jednostki odbierającej te odpady, podczas gdy program gospodarowania odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi na terenie zakładu przygotowany został zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach. Przepis ten nie obliguje wytwórcy do szczegółowego określania terminów wywozu odpadów oraz podawania imiennie ich odbiorcy. W myśl art. 63 ust. 3 tej ustawy odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat. Odpady przekazywać mogą być wyłącznie odbiorcy posiadającemu wymagane uprawnienia w zakresie gospodarowania tego rodzaju odpadami. Skarżący wyjaśniał dalej, że działalność gospodarczą na terenie działki o nr 1 położonej w W. prowadzi od 1989r., w obiekcie budowlanym, który został wybudowany na podstawie prawomocnej decyzji Naczelnika Gminy W. z dnia [...].01.1989r. znak [...] jako budynek gospodarczy. Pismem z dnia 15.06.1989r. Urząd Gminy w W. udzielił zezwolenia na wykorzystywanie tego budynku gospodarczego jako wytrawialni kryształów. Wójt Gminy W. jako następca prawny Naczelnika Gminy W. po około 20 latach neguje decyzje podjęte przez ten sam organ. Poddaje również pod wątpliwość orzeczenie organu właściwego w sprawach budowlanych, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. Organ ten w swojej decyzji z dnia [...].07.2008r., znak [...] stwierdził, że budynek wytrawialni kryształów zlokalizowany na działce o nr 1 w W. jest użytkowany legalnie, zgodnie z jego przeznaczeniem. Skarżący zarzucił też, że krzywdzącym dla niego jest ostateczne stwierdzenie, że zamierzony sposób postępowania z odpadami wytwarzanymi w ramach prowadzonej działalności gospodarczej może spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska, gdyż zostało ono sformułowane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tej sprawie. Działalność na terenie obiektu w niezmienionej formie i zakresie prowadzona jest od prawie 20 lat. Decyzja zatwierdzająca program gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie będzie wydawana po raz pierwszy, lecz będzie kontynuacją decyzji poprzedniej, której termin upłynął, a co do której organ samorządowy nie wnosił wówczas żadnych zastrzeżeń. Po rozpatrzeniu zażalenia E.P. , postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2009r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 19 ust. 1 i ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17.11.2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ), utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Orzekając w ten sposób, streszczono dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach oraz nawiązano do treści art. 19 ust. 1 i 5 tej ustawy. Jak wyjaśniono , unormowana w art. 19 ust. 5 ustawy o odpadach konieczność zasięgania opinii w sprawie zatwierdzenie programu gospodarki odpadami jest wyrazem współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Procesową podstawę takiego współdziałania stanowi art. 106 k.p.a. Z treści art. 19 ust. 5 nie wynika, jakie przesłanki, ani też jakie wymogi powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ opiniujący, jakim w rozpoznawanej sprawie jest Wójt Gminy W. Kolegium przytoczyło poglądy orzecznictwa sądowego, zgodnie z którymi należy przyjąć, że skoro ustawodawca daje możliwość organowi opiniującemu wyrażenia tejże opinii bez konkretnych ustawowych wymogów, jakimi ma się kierować, oznacza to, że kierunek ten w szczególności wytyczają zadania ustawowe organu opiniującego w zakresie praw i obowiązków w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej. Innymi słowy, opinia może odnosić się wyłącznie do tych zagadnień, które objęte są zadaniami własnymi i pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem zamierzonej działalności. Postępowanie przed organem opiniującym ma w istocie charakter pomocniczy dla postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Wskazano dalej, że prawidłowymi są te ustalenia Wójta, które dotyczą oceny działalności E.P. w zakresie dotyczącym praw i obowiązków w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej wyznaczanych przez przepisy ustawowe normujące zadania gminy. Prawidłowo organ dokonał oceny tej działalności biorąc pod uwagę istniejący oraz przyszły sposób zagospodarowania terenu, wyrażony w szczególności w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Do zadań własnych gminy należy między innymi kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ pierwszej instancji mógł zatem dokonać oceny wpływu działalności prowadzonej przez E.P. na prowadzoną politykę przestrzenną i ustalony sposób zagospodarowania terenów. Według zapisów studium dla działki nr 1 w W. , gdzie znajduje się budynek, w którym prowadzony jest proces wytrawiania kryształów, działka ta położona jest w terenie o zwartej zabudowie mieszkalnej. Prowadzona na tej działce działalność produkcyjna, w trakcie której wytwarzane są odpady niebezpieczne jest zatem sprzeczna z wyznaczoną przez studium funkcją zabudowy mieszkaniowej. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1 znajdują się budynki mieszkalne, których lokalizacja również świadczy o funkcji mieszkaniowej, nie zaś funkcji produkcyjnej. Wójt Gminy W. mógł zatem, uwzględniając sposób zagospodarowania oraz ustaloną funkcję mieszkaniową jaka istnieje na terenach sąsiednich w stosunku do działki nr 1 , negatywnie zaopiniować projekt decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Co prawda studium, w którym określono ten teren, jako teren zwartej zabudowy mieszkaniowej, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego zapisy oddziałują na sporządzane plany miejscowe ( art. 9 ust. 4 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem ustalenia zawarte w studium w sposób pośredni wyznaczają funkcje, która może być ustalona jako obowiązująca na danym terenie. Wskazano następnie, że postępowaniu głównym prowadzonym przez Starostę Powiatu w T. , organ ten będzie oceniał, czy sposób postępowania z powstałymi odpadami niebezpiecznymi jest prawidłowy, a także czy budynek, w którym prowadzony jest proces wytrawiania kryształów przeznaczony jest na prowadzenie takiej działalności, oraz czy uzyskana została decyzja o zmianie sposobu użytkowania. Z art. 21 ust. 2 ustawy o odpadach wprost wynika, że decyzja o zmianie sposobu użytkowania powinna zostać przedstawiona na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Decyzja taka podlega zatem kontroli nie przez organ opiniujący tylko przez organ wydający decyzję, tj. Starostę Powiatu w T. Pomimo tego, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dotyczy zagadnień, które powinien rozstrzygać Starosta Powiatu w T. , a tym samym uzasadnienie to częściowo jest nieprawidłowe, zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy. Wójt Gminy W. prawidłowo bowiem dokonał oceny działalności E.P. pod kątem jej zgodności z prowadzoną polityka przestrzenną na terenie gminy, a w szczególności pod kątem zgodności z zapisami studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Opinia wyrażona w zaskarżonym postanowieniu nie ma charakteru wiążącego, w związku z tym, Starosta Powiatu w T. władny jest zatwierdzić program gospodarki odpadami niebezpiecznymi pomimo negatywnej opinii,. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2009r. znak [...], E.P. domagał się uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. : art. 19 ust. 1 i ust. 5, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Podnosił też zarzut naruszenie przepisów postępowania - w szczególności art. 106k.p.a. oraz art. 77 § 1k.p.a. w związku art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie trybu przewidzianego dla zajęcia stanowiska przez inny organ, a także nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W konsekwencji tych uchybień doszło w ocenie skarżącego do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, o jakich mowa w przepisach art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi E.P. nawiązując do brzmienia art. 20 ustawy o odpadach wskazywał, że przedłożył wymagany tym przepisem wniosek oraz program gospodarki odpadami niebezpiecznymi , przy czym nie był wzywany o uzupełnienie w tym zakresie jakichkolwiek braków. Cytując art. 19 ust. 1 , 2 i 5 tej ustawy podnosił, że budynek użytkowany jako zakład został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].01.1989r. znak [...] wydanego przez Wójta Gminy W. Ponadto, Wójt Gminy W. wyraził zgodę na użytkowanie tego budynku jako wytrawialni kryształów, co nastąpiło pismem z dnia 15.06.1989r. znak [...]. Sprawa legalności takiego użytkowania budynku była badana dwukrotnie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , pierwszy raz w latach 2000 - 2001, drugi zaś raz w roku 2008. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].07.2008r. znak [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania tegoż budynku jako wytrawialni kryształów, wskazując w uzasadnieniu, że jest on użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Skarżący dysponuje również decyzją Starosty Powiatu w T. z dnia [...].07.2004r. znak [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla zakładu pn. Zdobienie Szkła [...] E.P. - Wytrawialnia Szkła [...] zlokalizowanego na działce nr 1 w W. Prowadzone kontrole badania - także przez organy ochrony środowiska, nie stwierdziły przekroczeń warunków określonych tą decyzją. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...].07.2001r. znak [...] zaopiniował pozytywnie poprzednio obowiązująca decyzję zezwalająca na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Decyzja, o wydanie której ubiega się obecnie jest kontynuacją poprzedniej, która została wydana przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zmianie uległ natomiast zakres prowadzonej działalności, w wyniku której wytwarzane są odpady niebezpieczne, tj. zakres ten został znacznie ograniczony. Ewentualna uciążliwość związana z taką działalnością zamykać się powinna w jej granicach. Gdy zaś przekraczała te granice, wówczas właściwe organy administracji publicznej mogą skorzystać z wielu instrumentów przewidzianych prawem, które takie uciążliwości wyeliminują, w tym także doprowadzą do zaprzestania prowadzenia takiej działalności. Powyższe, w sposób dostateczny zabezpiecza i chroni interes społeczny. Skarżący stwierdzał dalej, że przyczyną negatywnej opinii zawartej w postanowieniu Wójta Gminy W. z dnia [...].01.2009r. jest samo funkcjonowanie wytrawialni kryształów, nie zaś ocena tego programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jaka powinna być dokonana na podstawie przepisów ustawy. Działanie takie zmierza wprost do pozbawienia skarżącego możliwości użytkowania przez niego budynku zlokalizowanego na działce nr 1 w W. jako wytrawialni kryształów, tym razem w oparciu o przepisy ustawy o odpadach, skoro próby takie podejmowane przez sąsiadów skarżącego na podstawie przepisów Prawa budowlanego i Prawa Ochrony Środowiska do tej pory nie powiodły się. Zarzucał także, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W. , nie jest prawem miejscowym, a Gmina W. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu. Wskazywał ponadto że słusznie uznaje Kolegium, iż ocena legalności uzyskanego pozwolenia na użytkowanie nie należy do Wójta Gminy W. , lecz Starosty Powiatu w T. Niemniej jednak, tak Wójt Gminy W. , jak i organ odwoławczy zupełnie pomijają racje oraz argumenty podnoszone przez skarżącego artykułowane we wnoszonych w tej sprawie zażaleniach. Skarżący powoływał się na okoliczność zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].12.2008r. znak [...], gdzie kwestionował uznanie za strony postępowania jego sąsiadów. Sprawie tej została nadana sygn. akt: II SA/Kr 245/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że wbrew zarzutom E.P. jego ocenie nie podlegało rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy w W. , zawarte w piśmie wyrażającym zgodę na użytkowanie przedmiotowego budynku jako wytrawialni kryształów. Kolegium uznało natomiast, że Wójt miał podstawy do oceny działalności skarżącego w zakresie gospodarki odpadami niebezpiecznymi, badając jej wpływ na prowadzoną politykę przestrzenną i ustalony sposób zagospodarowania terenu. Podkreśliło też, że postanowienie organu opiniującego nie wiąże Starosty T. Wydane w sprawie niniejszej pierwotnie w toku instancji orzeczenia podlegały kontroli w związku ze skargą E.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].12.2008r. znak [...], którą oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30.04.2008r. sygn. akt II SA/Kr 245/09, prawomocnym od dnia 2.06.2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Ponadto, fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 30.04.2008r. sygn. akt II SA/Kr 245/09 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz aktów podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku ( art. 153 p.p.s.a.). W sprawie sygn. akt II SA/Kr 245/09, przy braku wniosku stron nie sporządzono uzasadnienie wyroku. Uwzględniając treść art. 153 p.p.s.a. wiążącym jest zatem jedynie zawarte w powyższym wyroku rozstrzygnięcie, które nie oznacza bezzasadności ówcześnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, lecz stwierdzenie istnienia podstaw uzasadniających wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia o charakterze kasacyjny. Mając na uwadze treść wydanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzone w nich materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną z uwagi na skuteczność niemal wszystkich podnoszonych w niej zarzutów. Instrumenty prawnej reglamentacji wytwarzania odpadów zostały określone w art. 17 przepisy ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 39 poz. 251), gdzie jako jeden z nich przewidziano obowiązek uzyskania przez wytwórcę odpadów decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Takiej właśnie decyzji dotyczą przepisy art. 19 – 22 tej ustawy. Zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest decyzją administracyjną wydawaną przez marszałka województwa lub starostę ( art. 19 ust. 2 ). Zarówno jeden, jak i drugi organ ma obowiązek zasięgnąć opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwych ze względu na miejsce wytwarzania odpadów niebezpiecznych, przy czym wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu. ( art. 19 ust. 4 i 5 ). Materialnoprawną podstawą wydawanych w sprawie niniejszej postanowień był art. 19 ust. 5 ustawy , zaś ich podstawą procesową - prawidłowo, art. 106 k.p.a. Po analizie art. 19 – 22 ustawy o odpadach oraz art. 106 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. trafnie rozróżniło i zaakcentowało specyfikę opiniowania programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi od kognicji organu wydającego decyzję w sprawie głównej. W tym zakresie uznało słusznie, że taka opinia jest wyznaczona przedmiotem postępowania w sprawie głównej, oraz że może ona odnosić się wyłącznie do zagadnień objętych zadaniami własnymi organu opiniującego. Z uwagi na powyższe uznało też trafnie, że nie należy do organu opiniującego rozstrzyganie o prawidłowości wnioskowanej form prawnej reglamentacji wytwarzania odpadów, czy legalności prowadzenie przez skarżącego działalności w zakresie wytwarzania odpadów, w tym zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr 1 w W. jako wytrawialni kryształów. Budzi jednak zastrzeżenia niedostrzeżenie przez organ drugiej instancji, że opiniowaniu winien podlegać nie projekt mającej zapaść decyzji Starosty T. , lecz stanowiący załącznik do wniosku program gospodarki odpadami niebezpiecznymi . Postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...].01.2001r. znak [...], w osnowie którego mowa jest o zaopiniowano negatywnie projekt decyzji Starosty T. z dnia [...].10.2008r. znak [...], a nie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, już z tej tylko przyczyny winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Analogiczna uwaga odnosi się do zaskarżonego postanowienia, którym utrzymano w mocy takie właśnie rozstrzygnięcie. Nie jest też trafnym stanowisko organu drugiej instancji, które dopuszcza wydanie w sprawie niniejszej negatywnej opinii z powołaniem się na okoliczność przeznaczenia terenu prowadzenia przez wnioskodawcę działalność gospodarczej pod zwartą zabudowę mieszkaniową w akcie planistycznym jaki ma stanowić Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 27.01.2000r. Powyższe budzi zastrzeżenia z uwagi na wynikający z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) walor takiego opracowania, które nie jest aktem normatywnym, wiąże organy gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, stąd nie może podlegać stosowaniu w ramach wydawania decyzji, czy postanowień opiniujących w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej ( podobnie wyrok NSA z 31.03.2008r. sygn. II OSK 317/07, zam. zb. LEX nr 490164 ). Taka praktyka nie znajduje podstaw prawnych, zaś może prowadzić do niedopuszczalnego ograniczenia praw podmiotowych . Powołanie się na ten akt planistyczny w sprawie niniejszej jest nadto zupełnie dowolne, przy braku w aktach administracyjnych dokumentów umożliwiających weryfikację czynionych w tym zakresie ustaleń. Zaskarżone postanowienie narusza prawo także z tej przyczyny, że wbrew wymogom 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art.126 k.p.a. organ drugiej instancji nie odniósł się w nim jednoznacznie do wszystkich zarzutów zażalenia. Zarzuty te należy zresztą uznać za trafne nie tylko w już analizowanym zakresie. Słusznie wskazuje skarżący, że prowadzone w postanowieniu Wójta Gminy W. z dnia [...].01.2001r. znak [...] rozważania w kwestii klasyfikacji odpadów niebezpiecznych są dowolne, jako czynione w oderwaniu od obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz.U. Nr 112, poz. 1206 ), które w myśl §1 określa katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych oraz sposób klasyfikowania odpadów, jak również bez wskazania materiałów będących źródłem prezentowanej wiedzy specjalistycznej. Niezależnie od kwestii braku podstaw do uwzględniania w opinii zagadnień wykraczających poza program gospodarki odpadami niebezpiecznymi należy dodatkowo zauważyć, że wszelkie ustalenia będące przesłanką negatywnej oceny w pkt 4, pkt 3 - co do stanowiska mieszkańców, oraz pkt 1 – co do widocznych już skutków prowadzonej przez wnioskodawcę działalności, są czynione nienależycie. Wynikająca z numeracji kart akt administracyjnych chronologia podejmowanych w nim czynności wskazuje, że dokumenty dotyczące legalności użytkowania przez wnioskodawcę budynku, w którym prowadzi działalność wiążącą się z powstawaniem odpadów niebezpiecznych, poza pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2001r. znak [...] zgromadzono już po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienie z dnia [...].01.2001r. znak [...]. Abstrahując od tego, kiedy włączono do akt przedmiotowe dokumenty nie zostały one poddane ocenie ( art. 80 k.p.a.), zaś przed wydaniem w sprawie postanowień, wbrew wymogom z art. 10 k.p.a. nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powoływanie przez organ pierwszej instancji jako argumentu uzasadniającego wydaną opinię faktu wznowieniu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].07.2004r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla zakładu pod nazwą "Zdobienie Szkła [...]" E.P. - Wytrawialnia szkła [...] w W. , które nastąpiło postanowieniem Starosty T. z dnia [...].10.2008r. znak [...], względnie - wskazywanie na obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, wykracza poza kognicję organu opiniującego programu gospodarki odpadami . Nie uwzględnia ono nadto wiążącego charakteru pozostającej nadal w obrocie prawnym decyzji ostatecznej. O ile w program gospodarki odpadami niebezpiecznymi budził zastrzeżenia organu pierwszej instancji , o których mowa w pkt 2 uzasadnienia postanowienia, z akt nie wynika, by w sprawie w sprawie zastosowano tryb z art. 64 §2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela natomiast poglądów skarżącego w kwestii dotyczącej określenia kręgu stron postępowania w sprawie o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami. Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27.04.2001r. o odpadach strony należało ustalić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3). Uwzględniając powyższe ogólne w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy mięć na względzie określony w art. 1 ustawy o odpadach przedmiot i cel regulacji. Za przedmiot ten ustawodawca uznaje zasady postępowania z odpadami, zaś za jej cel - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. Realizacja tak określonego celu jest związana z własnością działki, na której dochodzi do wytwarzania odpadów i z nią sąsiadujących nieruchomości poprzez normy prawa cywilnego, a w szczególności art. 140 kc. i 144 k.c. Zważyć należy dalej, że postępowanie w sprawach o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska. Na istnienie bezpośrednich więzi i zależności pomiędzy powyższą ustawą, a ustawa z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z tekst jednolity Dz.U. z 2008r. Nr 25, 150 ) naprowadza między innymi treść art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach, czy też art. 17 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi bowiem materialnoprawną podstawę wydawania decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o której mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska. W pozostałych punktach art. 181 ust. 1 tej ustawy mówi się o możliwości udzielenia pozwolenia : zintegrowanego; na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tych właśnie postępowań dotyczy art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że : " 1. Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. 2. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. 2a. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji; w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 3. Jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. " Zdaniem skarżącego, z uwagi na podobieństwo pomiędzy postępowaniem w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami, a postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w sprawie niniejszej należy stosować regulację z art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Uwzględnienie jednakże pełnego brzmienia art. 185 powyższej ustawy prowadzi do odmiennych wniosków. W tym zakresie należy zauważyć, że kwestia stron postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska nie jest regulowana przez ustawodawcę jednolicie, co wynika choćby z art. 185 ust. 1 – 2 i art. 185 ust. 2a . Zakładając racjonalność takich działań, istniejącego zróżnicowania nie można uznać za zabieg przypadkowy. Treść art. 185 ust.1 analizowanej ustawy, w którym ustawodawca przyznaje przymiot stron podmiotom władający powierzchnią ziemi w obszarze ograniczonego użytkowania - z jednej strony przesądza kwestię interesu prawnego w sprawie o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów osób innych niż prowadzący instalację, z drugiej zaś stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną dla wykładni regulacji materialnoprawnych o podobnych charakterze. W tym zaś zakresie wskazuje z jednej strony na pewne elementy podmiotowe istotne dla analizowanego zagadnienia, z drugiej zaś na kwestię oddziaływania i skutków określonego sposobu korzystania ze środowiska. Dokonując wykładni należy dodatkowo mieć też na uwadze art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o władającym powierzchnią ziemi - rozumie się przez to właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Uwzględniając powyższe oraz treść art. 28 k.p.a., za strony postępowania w sprawie mającej za przedmiot zatwierdzenie programu gospodarki odpadami należy zatem uznać właścicieli nieruchomości, na które poprzez immisje może oddziaływać działalność wymagająca zatwierdzenie programu gospodarki odpadami, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – stroną jest podmiot ujawniony jako władający. W sprawie niniejszej krąg stron został ustalony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2008r. znak [...]. Odmiennie niż w postępowaniu głównym zaliczono do tego kręgu także współwłaścicielkę położonej w W. działki nr 1 oraz właścicieli działek sąsiadujących bezpośredni z ta nieruchomością. Takie podejście odpowiada poglądom prezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, nie mniej jednak nie można nie dostrzec , że postępowanie w przedmiocie wydania opinii dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., stanowiącą podstawę do jego wznowienia. W aktach organu pierwszej instancji brak dowodów doręczenia B.P. A.N. , A.N. , J.B. , J.Z. i U.Z. jakiejkolwiek korespondencji - w tym postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...].01.2001r. znak [...], czy pouczeń o treści art. 41 k.p.a. W postępowaniu przed organem drugiej instancji doręczano stronom jedynie zaskarżone postanowienie, przy czym zawierające je przesyłka skierowana do J.B. została zwrócona z relacja poczt " Adresat nie mieszka pod tym adresem". Stwierdzone w ramach rozpoznania skargi uchybienia przepisom postępowania uzasadniając uchylenie, zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 b i c p.p.s.a.