III SA/Gl 2452/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie decyzji nakazującej wstrzymanie ruchu zakładu górniczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 332 zł (słownie: trzysta trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: organ) wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r., znak: [...] nakładającą na "A" Sp. z o.o. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) karę pieniężną w wysokości 3 % przychodu uzyskanego przez przedsiębiorcę w 2014 r., za niewykonanie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...]. 2. Postępowanie przed organem administracji. 2.1. Z akt sprawy wynika, że organ działając na podstawie art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015, poz.196 ze zm., dalej: pgg), decyzją z dnia 24 czerwca 2015 r., nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 8 299,13 zł tj. 3 % przychodu uzyskanego przez przedsiębiorcę w 2014 r., za niewykonanie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] , wstrzymującej "ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne - Spółki, w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze "[...] " w S. , w związku z prowadzeniem tych prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...] , udzielonej przez Ministra Środowiska w dniu 18 listopada 2013 r. oraz projektu robót geologicznych na prowadzenie rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "[...] ". 2.2. We wniosku z dnia 8 lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie zasad wypowiedzianych w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: kpa), niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i 77 kpa), obrazę art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 4 pgg i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu wniosku Strona przyznała, że skierowano do niej ostateczną decyzję z dnia [...] r., znak: [...] , podlegającą natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 171 ust. 3 pgg, w przedmiocie wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, z treścią której ona się nie zgadza. Zdaniem Strony, kara określona w art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b pgg, może być wymierzona wyłączenie wtedy, gdy zobowiązany nie zastosował się do treści poprawnie podjętej decyzji wstrzymującej ruch. Ponadto Spółka zakwestionowała inne ustalenia faktyczne, w szczególności fakt, że w dniu 10 czerwca 2015 r., tj. w dniu przeprowadzenia oględzin, ruchu nie prowadziła, a prowadzone czynności stanowiły "wymianę podłoża gruntowego przez usuwanie piasku, jego załadunek, wywóz, zasypywanie przestrzeni po wybranym piasku i zasypywanie wykopu." Jej zdaniem, prawo wydobycia kopalin w ramach robót geologicznych wynika z art. 84 pgg. Strona uważa, że nie prowadziła ruchu, wymagającego sporządzenia planu ruchu zakładu górniczego, gdyż dla robót geologicznych służących poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin, wykonywanych bez użycia środków strzałowych na głębokości do 100 m poza obszarem górniczym nie sporządza się planu ruchu. Ponadto, że w świetle decyzji Ministra Środowiska z dnia 11 września 2014r. znak: [...] , wzywającej Stronę do niezwłocznego usunięcia naruszeń warunków określonych w koncesji, miała ona obowiązek zastosowania się do orzeczonego nakazu, dopiero od dnia jej ostateczności i wykonalności, co nastąpiło 24 listopada 2014 r. W ocenie Skarżącej, organ naruszył art. 175 ust. 4 pgg, gdyż nie wyjaśnił, czym się kierował ustalając wysokość przedmiotowej kary, a powinien określić zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu i możliwości finansowe ukaranego. 2.3. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy swoje własne rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W motywach uzasadnienia wskazał, iż Strona prowadzi działalność w oparciu o koncesję nr [...] na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...] ". Zgodnie z art. 86 pgg, do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. Dalej organ argumentował, iż Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , wstrzymał ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne –Skarżącej, w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze "[...] " w S. , w związku z prowadzeniem tych prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...] , udzielonej przez Ministra Środowiska w dniu 18 listopada 2013 r. oraz Projektu robót geologicznych na prowadzenie rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "[...] ". Decyzja ta, z mocy art. 171 ust. 3 pgg, podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a stała się ostateczna z dniem 13 września 2014 r. Pismem z dnia [...] r. Strona wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W wyniku rozpatrzenia tego żądania, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z dnia [...] ., znak: [...] oraz, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , utrzymującą wcześniejszą decyzję w mocy, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] . Na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r., znak: [...] , Strona wniosła skargę, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 598/15, została oddalona. W tej sytuacji, decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. pozostaje w mocy i powinna być wykonywana. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że Spółka prowadziła w okresie od dnia wydania decyzji wstrzymującej ruch zakładu prowadzącego roboty geologiczne do dnia oględzin, czynności poniżej powierzchni terenu. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] , wskazano, że w dniu kontroli wymiary wykopu wynosiły 142 m długości, do 47 m szerokości i do 4 m głębokości, a także wskazano na szereg nieprawidłowości. W trakcie oględzin w dniu 10 czerwca 2015 r. stwierdzono, że "w obszarze prowadzonych prac nie była widoczna obudowa dowierzchni wentylacyjnej ani sama dowierzchnia wyrobiska. Zgodnie z oświadczeniem osób uczestniczących ze strony przedsiębiorcy w oględzinach, obudowa dowierzchni wentylacyjnej oraz sama dowierzchnia zostały przykryte masami ziemnymi." Ponadto, w dniu oględzin, były wykonywane czynności poniżej powierzchni terenu, na co wskazuje dokumentacja fotograficzna, stanowiąca załącznik do protokołu z oględzin (m.in. str. 4 z 14, str. 9 z 14, str. 12 z 14). Czynności wykonywane przez przedsiębiorcę spełniają definicję robót geologicznych, tym samym przedsiębiorca nie wykonywał decyzji wstrzymującej ruch zakładu. Rozpatrując pozostałe zarzuty, należy stwierdzić, że strona błędnie dokonuje wykładni art. 84 pgg. Istotą prowadzenia prac geologicznych nie jest bowiem wydobywanie kopaliny. Wydobywanie kopaliny pod pozorem prowadzenia robót geologicznych stanowi naruszenie prawa, a nie prawo strony. Strona opiera się także o niewłaściwą wykładnię art. 105 ust. 2 pkt 2 pgg. Zgodnie z tym przepisem, planu ruchu zakładu górniczego nie sporządza się, jeżeli roboty geologiczne służące poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin są wykonywane bez użycia środków strzałowych na głębokości do 100 m poza obszarem górniczym - w takim przypadku ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie warunków określonych w koncesji albo decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Istotny jest tu zwrot "roboty geologiczne służące poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin". Spółka prowadzi bowiem działalność na podstawie koncesji, zgodnie z którą celem projektowanych prac geologicznych jest rozpoznanie zalegania pokładu 510 w rejonie "[...] " (pkt 3 koncesji), prace obejmują drążenie upadowej o długości około 150 m, prowadzonej z powierzchni do pokładu 510 oraz drążenie wyrobisk chodnikowych o łącznej długości do 50 000 m. Za rozpoczęcie działalności rozumie się przystąpienie do realizacji prac określonych w punkcie 4 koncesji (pkt 12 koncesji). Organ również podkreślił, że szczegółowy zakres wraz z lokalizacją oraz harmonogramem prac geologicznych opisane zostały w "Projekcie robót geologicznych na rozpoznanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...] ", stanowiącym załącznik do wniosku koncesyjnego. Zgodnie z tym projektem (str. 12), "planowane do realizacji wyrobiska korytarzowe badawcze zostaną wykonane metodami górniczymi podziemnymi udostępnionymi upadową badawczą poprowadzoną z powierzchni. Rozpoznanie złoża prowadzone będzie w przedziale głębokości od ok. 20 do ok. 600 m." Zgodnie z art. 108 ust. 8 pgg, wniosek o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego (w tym przypadku - zakładu prowadzącego roboty geologiczne) przedkłada się co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót. Ustawodawca objął więc obowiązkiem sporządzenia planu ruchu wszystkie roboty geologiczne służące poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin, które są wykonywane bez użycia środków strzałowych na głębokości powyżej 100 m, od momentu rozpoczęcia ich wykonywania, nawet zanim tą głębokość przekroczą. Strona miała możliwość wykonywania robót geologicznych wyłącznie zgodnie z koncesją. Decyzja Ministra Środowiska z dnia 11 września 2014 r., znak: [...] , wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pgg, stanowi element postępowania prowadzącego do ograniczenia lub cofnięcia koncesji, w przypadku, gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy lub nie wypełnia warunków określonych w koncesji. Z powyższego wynika, że Skarżąca nie wykonała decyzji wstrzymującej ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne, a tym samym spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 175 ust. 1 pkt 2 lit. b pgg. Zgodnie z art. 175 ust. 4 pgg, organ ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględnia zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe. Określając zakres naruszenia, organ poddał analizie dowody zgromadzone w ramach postępowania dowodowego, które jednoznacznie wykazało, że przedsiębiorca, pomimo wyraźnego nakazu wstrzymania ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, prowadził ten ruch w dalszym ciągu, ignorując decyzję właściwego organu nadzoru górniczego, a tym samym obowiązujący porządek prawny. Dotychczasową działalność Strony organ określił w oparciu o wskazane wyżej dowody, a także treść uzasadnień decyzji wydanych przez Ministra Środowiska (z dnia 11 września 2014 r., znak: [...] i z dnia 5 sierpnia 2015 r., znak: [...] ), z których wynika, że Spółka dopuściła się naruszeń warunków koncesji nr [...] z dnia [...] r. Oceniając możliwości finansowe przedsiębiorcy, organ wezwał Stronę do złożenia dokumentów wskazujących na jego trudną sytuację majątkową, dopuścił dowód z "Rachunku Zysków i Strat" za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., "Bilansu", sporządzonego na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz "Rachunku przepływów pieniężnych" za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Ponadto organ, zgodnie z art. 175 ust. 5 pgg, potwierdził, że przychody Spółki osiągnięte ze sprzedaży produktów w poprzednim roku kalendarzowym wyniosły 276 637,72 zł. W oparciu o oświadczenie Strony ustalono, że poniosła ona stratę bilansową w kwocie 137 530,19 zł. Zgodnie z art. 175 ust. 3 pkt 1 pgg karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorcę w wysokości do 3% przychodu ukaranego podmiotu, osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym, co stanowi kwotę 8 299,13 zł. Zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 pgg decyzję wstrzymującą ruch zakładu górniczego wydaje się w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska. Ochrona dóbr prawnych, takich jak życie, zdrowie, bezpieczeństwo powszechne, jest dla ustawodawcy szczególnie istotna, gdyż w przeciwieństwie do innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 171 ust. 1, 3 i 4 pgg tylko w tym przypadku ustawodawca, przyznał organowi uprawnienie do wstrzymania ruchu zakładu. Strona z premedytacją, na co wskazuje m.in. treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt 5), nie wykonał decyzji wydanej w celu ochrony dóbr prawnych szczególnie chronionych. Powyższe uzasadnia zastosowanie stawki procentowej w jej górnej granicy. Ponadto biorąc pod uwagę wysokość kapitału zakładowego przedsiębiorcy, równego 500 000 zł oraz znikomy wpływ naliczonej kary na wskaźniki płynności finansowej, samo poniesienie straty bilansowej nie stanowi podstawy do nałożenia kary w niższej wysokości. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, Strona zarzuciła naruszenie art. 7 oraz 77 kpa, art. 6-9 kpa, art. 107 kpa, art. 175 w zw. z art 171 ust. 1 pkt 2 pgg. Ponadto zawnioskowała o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność art. 175 pgg z art. 193 Konstytucji RP. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ uznał, iż nie jest ona uzasadniona i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację. Ponadto stwierdził, że art. 175 pgg nie narusza art. 7, art. 1 18 ust. 1, art. 1 19 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji RP. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. 4.2. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 4.2. Przypomnieć należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 175 ust 1 pkt 2 lit. b pgg. Zgodnie z powołanym przepisem Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nakłada, w drodze decyzji, karę pieniężną na przedsiębiorcę, który nie wykonuje decyzji organu nadzoru górniczego wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń. Natomiast z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, w stosunku do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wszczęte z urzędu postanowieniem organu z dnia [...] r., znak: [...] , w związku z podejrzeniem zaistnienia przesłanek określonych w art. 175 ust. 1 pkt 2 pgg, tj. niewykonania decyzji organu nadzoru górniczego, wstrzymującej w całości lub w części ruch zakładu górniczego lub jego urządzeń, ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń. 4.3. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w kontekście zakreślonego postanowieniem organu z dnia 20 maja 2015 r. postępowania, Sąd stwierdził naruszenie art. 7 kpa i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Organ nie rozpoznał sprawy w zakreślonym postanowieniem o wszczęciu postępowania z dnia 20 maja 2015r. zakresie, co stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). 4.4. W ocenie Sądu organ naruszył również art. 175 ust 1 pkt 2 lit. b pgg poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego przez organ stanu faktycznego, a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ wadliwie uznał, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, tzw. błąd subsumpcji. Zgodzić należy się z organem, że z brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku stwierdzenia przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego wymienionych w nim przesłanek, na Prezesie ciąży obowiązek nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z decyzji I instancji wynika, iż organ nie rozważył zaistnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie, co stanowi naruszenie art. 175 ust 1 pkt 2 lit. b pgg Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organ za wystarczające uznaje wydanie decyzji wstrzymującej ruch zakładu geologicznego. Co prawda decyzja taka została wydana jest ona prawomocna i WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 września 2015r., sygn. akt III SA/Gl 598/15 oddalił skargę Spółki, to jednak Organ nie dostrzegł, iż wstrzymanie ruchu zakładu nastąpiło w związku z niewykonaniem decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [..] , wstrzymującej "ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne - Spółki, w zakresie prowadzenia robót geologicznych w obszarze "[...] " w S. , w związku z prowadzeniem tych prac niezgodnie z ustaleniami koncesji nr [...] , udzielonej przez Ministra Środowiska w dniu 18 listopada 2013 r. oraz projektu robót geologicznych na prowadzenie rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "[...] ". Z akt sprawy wynika również, że zarówno organ w (uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez ten organ w I instancji) jak i Strona (w odwołaniu i skardze) koncentrują się na zagadnieniu prowadzenia przez Stronę prac geologicznych niezgodnie z koncesją, co nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 175 ust 1 pkt 2 lit. b pgg wymaga, aby decyzja organu nadzoru górniczego wstrzymywała w całości lub w części ruch zakładu ze względu na bezpośrednie zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, oraz określającej warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń. W konsekwencji Sąd nie uczynił przedmiotem kontroli stanowiska stron wykraczające poza granice rozpoznawanej sprawy. Podniesione w tym zakresie zarzuty są bezprzedmiotowe. 4.5. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie art. 7 i 77 kpa uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i rozważy czy w ustalonym stanie faktycznym zaistniały przesłanki określone w art. 175 ust 1 pkt 2 lit. b pgg uzasadniające zastosowanie kary pieniężnej czy też znajdzie zastosowanie inny przepis art. 175 pgg. 4.6. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.