III SA/Gl 248/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Hendryk Wach, WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie powołania Zespołu ds. przedstawiania Radzie Miasta opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie powołania Zespołu ds. przedstawienia Radzie Miasta opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust.ustawy o samorządzie gminnym, bowiem [...] r. sesję Rady Miasta R. prowadził T. W., w stosunku do którego zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie jego mandatu radnego. Skoro więc obrady prowadziła osoba nie będąca radnym - zdaniem organu nadzoru - odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Na końcu zwrócił uwagę na to, że nie będący radnym, T. W. podpisywał kwestionowaną uchwałę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego Wojewoda [...] pozbawił T. W. mandatu radnego. Następnie skazał, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bowiem jedynie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dalej pełnomocnik strony skarżącej omówił rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych akcentując ze, wstrzymanie wykonania uchwały to środkiem specyficzny w tym katalogu. W art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowano obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały, natomiast wstrzymanie fakultatywne wykonania uchwały - w art. 91 ust. 2. Wobec takiej regulacji prawnej, nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym. O prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z problematyką prawomocności wiąże się zagadnienie wykonalności będące przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Pełnomocnika zwrócił uwagę na to, że regulacje prawne dotyczące nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego stanowią gwarancję ich samodzielności. Powołując się na art. 24f, art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) Pełnomocnik wyraził pogląd, że w razie wydania przez organ zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, radny, którego to zarządzenie dotyczy może brać udział w sesji i głosować dopóki takie zarządzenie nie stanie się prawomocne i wykonalne. Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje bowiem skutku w postaci jego natychmiastowej wykonalności. Każdy radny, którego zarządzenie zastępcze dotyczy może do czasu uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia skutecznie korzystać z pełni praw radnego, a więc również skutecznie głosować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Dodatkowo Wojewoda powołując się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, wskazał iż skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie, to regułą powinno być wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę - w pozostałych przypadkach - uchwały w tym przedmiocie. Na końcu Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Skoro bowiem ich rolą jest eliminowanie ze składu organu stanowiącego osób - radnych pozostających kolizji z przepisami zatem reakcja organów nadzorczych powinna być szybka i zdecydowana. W przeciwnym razie spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej prawo to stosujących, a same przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Prawo bowiem jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest szybkie i nieuchronne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać , że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W będącym przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr. [...] w sprawie powołania Zespołu ds. przedstawienia Radzie Miasta opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników - jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, Przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenie wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie są następujące okoliczności faktyczne: - zarządzeniem zastępczym z dnia [...] roku nr. [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W.; - zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały z dnia [...] r. nr. [...] podjętej na sesji Rady Miasta, której przewodniczył T. W.; - powyższa uchwała została też przez niego podpisana; - na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W. Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem okoliczność , czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. 98a ust 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego, przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z ust. 5 wspomnianego art. 98 rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art. 86 w/w ustawy przez wojewodę. Wspomniany ustęp 3 art.98a stanowi, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Powyższe dotyczy również przewidzianego w nim trybu zaskarżania do sądu do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotychczas gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie ust. 3 art. 98 a ustawy, o której mowa wskazuje, że wymieniu w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydanych przez wojewodów na podstawie art. 98 a ust. 2 w całym –przy odpowiedni jego stosowaniu – normatywnym zakresie. Zatem ust. 5 tej normy stanowiący , że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca nie ograniczył bowiem odpowiedniego stosowania art. 98 do niektórych tylko postanowień przewidzianych w art. 98a ustawy. Zarządzenie zastępcze tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcia tak i zarządzenia zastępcze będące jak zaznaczono instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodów stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust. 5 art. 98 – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W świetle powyższego trafne jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art. 98 ust. 3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia - jak w rozpatrywanej sprawie – skargi do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przedmiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności . Jest to bowiem swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 sygn. akt. OZ 67/04) Skoro więc w rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r., nr [...], a sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (vide: postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000r., sygn II SA 1331/00, publ. Lex 41453). W świetle powyższego stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonym akcie (rozstrzygnięciu nadzorczym) o narzuceniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jakoby Przewodniczący Rady, co do którego wydano zarządzenie zastępcze, w myśl art. 98 a ust. 2 tej ustawy o wygaśnięciu jego mandatu, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru (zarządzenia zastępczego) do sądu administracyjnego, nie mógł wykonywać czynności przewidzianych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – w ocenie tut. Sądu – uznać należy za błędne. Wobec zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.