III SA/Gl 249/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z [...] r. nr [...] uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie Fundacji o nazwie "[...]". W uzasadnieniu powyższego wskazał, że uchwała ta jest sprzeczna z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem została podjęta na sesji Rady Miasta, którą prowadził T. W., w stosunku do którego Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Skoro więc obrady prowadziła osoba nie będąca radnym – zdaniem organu nadzoru - odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta. Nie można było zatem uznać, że w dniu [...] r. zapadła jakakolwiek uchwała w sposób prawem przewidziany. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R., radca prawny E. L., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniosła, iż zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego Wojewoda [...] pozbawił T. W. mandatu radnego. Następnie wskazała, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bowiem jedynie odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie obejmuje natomiast regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącej wykonalności decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r. Sygn. akt II S.A./Kr 1464/98 – nie publik.). W dalszej kolejności wniesionej skargi pełnomocnik strony skarżącej omówiła rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych akcentując, że wstrzymanie wykonania uchwały to środek specyficzny w tym katalogu, który w przepisach ustaw samorządowych ukształtowany został w formie fakultatywnej (art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) i obligatoryjnej (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec takiej regulacji prawnej, nie jest możliwe – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym takim jak rozwiązanie zarządu powiatu czy województwa, ustanowienie zarządu komisarycznego bądź wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. O prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Szerzej jednak problematykę prawomocności, z którą wiąże się zagadnienie wykonalności będące przedmiotem rozważań porusza - zdaniem pełnomocnika – orzecznictwo, tj. wyrok NSA z 23 września 1999 r. sygn. akt II S.A. 1429-1432/99 nie publik. oraz z dnia 20 listopada 1998 r. II S.A./Kr 1464/98 nie publik. W dalszej części skargi powołując się na art. 24f , art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) pełnomocnik skarżącej podkreśliła ponadto, że w razie wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - o wygaśnięciu mandatu radnego - radny którego to zarządzenie dotyczy może brać udział w sesji i głosować dopóki takie zarządzenie nie stanie się prawomocne i wykonalne. Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje bowiem skutku w postaci jego natychmiastowej wykonalności. Każdy radny, którego zarządzenie zastępcze dotyczy może zatem do czasu uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia skutecznie korzystać z pełni praw radnego, a więc także skutecznie głosować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji przepisów art. 98 ust. 5 i art. 98a ust. 3 ustawy wadliwie przyjmując, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda szeroko zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa (J.Nowacki: "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", Państwo i Prawo 1964/3 str. 370 i nast.), stwierdzając jednocześnie, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby bowiem tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Tymczasem ratio legis instytucji uregulowanej w art. 98a ust. 2 ustawy gminnej zdaje się być inne. Ustawodawca powierzył bowiem wojewodzie jako konstytucyjnie umocowanemu organowi nadzoru kompetencję do władczego reagowania w sytuacji naruszania prawa przez radnego i bezczynności rady. Wydane zatem przez wojewodę zarządzenie winno z dniem jego doręczenia właściwej radzie spowodować wykluczenie ze składu organu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa. Organ nadzoru stwierdził dalej, że skoro uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności – dopóki nie zostanie ono skutecznie obalone – zatem i z tego powodu zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie powinno wywoływać taki sam skutek. Zastępcze wykonanie obowiązku nie powinno bowiem - pod względem skutków - różnić się od jego wykonania przez organ zobowiązany do jego wypełniania w pierwszej kolejności. Dodatkowo Wojewoda powołując się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wskazał, iż skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie, to regułą powinno być również wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę - w pozostałych przypadkach - uchwały w tym przedmiocie. Końcowo Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Skoro bowiem Ich rolą jest eliminowanie ze składu organu stanowiącego osób - radnych pozostających w kolizji z przepisami zatem reakcja organów nadzorczych powinna być szybka i zdecydowana. W przeciwnym razie spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej prawo to stosujących, a same przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Prawo bowiem jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest szybkie i nieuchronne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W będącym przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie Fundacji o nazwie "[...]" - jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie są następujące okoliczności faktyczne: - zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W.; - zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały z dnia [...] r. nr [...] podjętej na sesji Rady Miasta, której przewodniczył T. W.; - powyższa uchwała została też przez niego podpisana; - na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W. Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zatem okoliczność, czy T. W. - Przewodniczący Rady Miasta w R.- wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę do wydania zarządzenia zastępczego, przepisy art.98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z ust. 5 wspomnianego art. 98 rozstrzygniecie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art. 86 w/w ustawy przez wojewodę. Skoro powołany wyżej ust. 3 art. 98a stanowi, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Powyższe dotyczy również przewidzianego w nim trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie zawarte w art. 98a ust. 3 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje na to, że wymieniony w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez wojewodów na podstawie art. 98a ust. 2 w całym – przy odpowiednim jego stosowaniu – normatywnym zakresie. Zatem ust. 5 tej normy stanowiący, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd – ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca nie ograniczył bowiem odpowiedniego stosowania art. 98 do niektórych tylko postanowień przewidzianych w art. 98a ustawy. Zarządzenie zastępcze tak jak rozstrzygniecie nadzorcze jest bowiem instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcia nadzorcze staje się ono prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust. 5 art. 98 ustawy – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W świetle powyższego trafne jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, mająca poprzez art. 98 ust. 3 zastosowanie także do zarządzenia zastępczego wojewody, ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia – jak w rozpoznawanej sprawie - skargi do sądu administracyjnego do czasu jej rozpoznania przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności. Jest to bowiem swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 67/04). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], a sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze jej nie odrzucił, ani też nie oddalił to oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (vide: postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000 r sygn. akt II S.A. 1331/00, publ. Lex nr 41453). W świetle powyższego stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonym akcie (rozstrzygnięciu nadzorczym) o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jakoby Przewodniczący Rady, co do którego wydano zarządzenie zastępcze, w myśl art. 98a ust. 2 tej ustawy, o wygaśnięciu mandatu radnego, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru (zarządzenia zastępczego) do sądu administracyjnego, nie mógł wykonywać czynności przewidzianych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – w ocenie tut. Sądu - uznać należy za błędne. Wobec zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.