III SA/Gl 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej jako organ, ZUS) działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm. – dalej jako ustawa COVID-19), odmówił J.P. (dalej jako strona, skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wrzesień 2020 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 77.39.Z, 79.11.A, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek, był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. Organ stwierdził, że w złożonym 23 października 2020 r. wniosku RDZ-B, strona jako rodzaj przeważającej działalności wskazała kod 9323.Z. Natomiast zgodnie z danymi w bazie REGON przeważająca działalność strony oznaczona jest kodem PKD 5630.Z. Z tych względów stronie nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do tutejszego Sądu skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nieprzerwanie od lipca 2013 r. prowadzi klub rozrywkowy z miejscem do tańczenia (kod 93.29) oraz konsumpcji – tzw. mała gastronomia (56.30.Z). Prowadzona przez niego działalność ma zatem dwojaki charakter odpowiadający dwóm różnym kodom PKD. Jeden z kodów uprawnia do zwolnienia – 93.29, drugi zaś nie. Rejestrując działalność gospodarczą jako rodzaj przeważającej działalności mógł wpisać wyłącznie jeden kod, który nie odzwierciedla faktycznego charakteru prowadzonej działalności. Wskazał ponadto, że przychód uzyskany z działalności rozrywkowej spadł o co najmniej 75% w stosunku do przychodu za wrzesień 2019 r. Spadek przychodów był spowodowany zamknięciem klubów i dyskotek od marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zaprezentowaną w decyzji argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Powołany przez organ przepis art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 wprowadza katalog przedmiotów działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, uprawniających do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W ocenie organu ustalenie przeważającej działalności gospodarczej następuje poprzez sięgnięcie do rejestru REGON. W ocenie Sądu jest to jednak działanie niewystarczające. Na wstępie bowiem podnieść należy, że art. 31zt ustawy COVID-19 stanowi, że obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. Powyższe oznacza, że organ nie może ograniczać się wyłącznie do danych ujawnionych w rejestrze REGON, lecz zobligowany jest do ustalenia przeważającej działalności gospodarczej strony. W przeciwnym wypadku pomoc adresowana do określonej grupy przedsiębiorców szczególnie dotkniętych skutkami pandemii nie trafiłaby bo podmiotów uprawnionych do tej pomocy. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13, LEX nr 1572566). Jak zauważa WSA w Warszawie, każde domniemanie jest obalane poprzez kontrdowody. Domniemanie wynikające z wpisu w REGON jest domniemaniem wzruszalnym. Dopuszcza się przedstawienie dowodów, które wskazują, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne z rzeczywistością (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17, LEX nr 253194; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 484/21, LEX nr 3187614; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lipca 2021 r., I SA/Bk 293/21, LEX nr 3207239). Oznacza to zatem, że można przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON (jak też wpisów znajdujących się w CEIDG) i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 u.s.p.). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego - także w obszarze działalności gospodarczej (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21, LEX nr 3174303). W ocenie składu orzekającego, podzielającego w tym zakresie stanowisko innych sądów administracyjnych, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Jeżeli założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to nie dane statystyczne zawarte w GUS (REGON), ale ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na określony dzień powinny determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem realne udzielenie pomocy przedsiębiorcom, płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Z treści art. 31zo ust. 8 ustawy wynika, że ulga przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Stanowi on bowiem o "płatniku składek prowadzącym działalność". Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do rejestru REGON. Zatem jeżeli dowody wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Tymczasem organ prowadząc postępowanie żadnych dowodów nie przeprowadził. Co więcej poza wyznaczeniem stronie terminu do zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kodem działalności wpisanym we wniosku, a tym widniejącym jeszcze w bazie REGON. Nie można również pominąć art. 79a § 1 i § 2 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem analiza wniosku winna doprowadzić organ do wyjaśnienia między wskazanym we wniosku kodem PKD przeważającej działalności, a tym wynikającym z bazy REGON. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu. Przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7 i 75 § 1 K.p.a., mające na celu ustalenie, jakiego rodzaju działalność strony ma rzeczywiście charakter przeważający. Następnie organ wyda decyzję stosowną do wyniku poczynionych ustaleń, którym da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Strona jednak nie może pozostawać bierna w tym postępowaniu, lecz winna z własnej inicjatywy lub na żądanie organu przedstawić dowody obrazujące charakter prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.