III SA/Gl 251/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Anna Apollo, WSA Małgorzata Jużków spr., Protokolant sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie współpracy między miastem R., a miastem T. (U.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta do podpisania stosownej umowy. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. U Z A S D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie współpracy między miastem R., a miastem T. (U.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta do podpisania stosownej umowy jako sprzecznej z przepisem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym art. 19 ust.2 zdaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich obowiązków wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego rady wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zauważono, że z analizy zapisu audio sesji Rady Miasta R., która odbyła się w dniu [...] r. wynika, iż otwarł i prowadził jej obrady T. W. w stosunku, do którego zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Zatem obrady prowadziła osoba nie będąca radnym , przez co odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadła, w sposób prawem przewidziany żadna uchwała, a wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała, której nieważność stwierdzono nie zapadła. Podkreślono, iż przepis art.190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jed. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) stanowi, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust.1 pkt.2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Zdaniem organu nadzoru, ponieważ radny uchybił temu obowiązkowi, mandat T. W. wygasł z mocy prawa w dniu [...] r. Nadto podniesiono, iż uchwała Nr [...] została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Uchwałę tę podpisał również T. W., jako przewodniczący Rady. Stosownie do brzmienia § 59 Statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do uchwały Nr XL VI/823/02 Rady Miasta R. z dnia 14 sierpnia 2002 r. w sprawie statutu Miasta R. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2002 r. Nr 61, poz. 2193) uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ust.1 stosuje się odpowiednio do wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. Reasumując wskazano, że w świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta R., działając na podstawie art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, zdecydowała o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. W skardze pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc w uzasadnieniu, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (przewodniczący Rady Miasta) wydanego na podstawie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych. Przedmiotem rozstrzygnięcia może być min. kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mających postać określonych uprawnień nadzorczych.. Nie może być zatem traktowane jak decyzja administracyjna i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Odesłanie z art.98 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaznaczono, że wstrzymanie wykonania uchwały może mieć formę obligatoryjną (art.92 ust.1) lub fakultatywną (art.91 ust.2) i są to jedyne dopuszczalne przepisami prawa działania organu nadzoru, które dają mu możliwość wstrzymania wykonania uchwały organu samorządu terytorialnego, co do której stwierdzono nieważność w całości lub części. Oznacza to tym samym, że niemożliwym jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym, takim jak zarządzanie zastępcze organu nadzoru wydane stosownie do art.98 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. O prawomocności zarządzania zastępczego decyduje art.98 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że stają się one prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi przez sąd. Zatem zarządzanie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje skutku w postaci natychmiastowej wykonalności i radny (przewodniczący rady) może skutecznie zwoływać sesję rady gminy i im przewodniczyć, głosować, korzystać z pełni praw radnego (przewodniczącego) do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że błędnym jest stosowanie art.98 ust. 5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych, gdyż odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do bezużyteczności instytucji prawnej jaką jest zarządzenie zastępcze. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek prawny, ponieważ służy jej domniemanie legalności. Z tego powodu zarządzenie zstępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Na koniec wyraził pogląd, że zarządzanie zstępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 ). Stosowanie do art.3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu w sprawach administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 w skrócie p.s.a.) kontrolą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, który określa wyłączne obowiązki przewodniczącego rady gminy. Stanowi, że przynależy mu organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W przedmiotowej sprawie bezsporne są okoliczności faktyczne. Wojewoda [...] w dniu [...] r. zarządzeniem zastępczym Nr [...] w trybie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśniecie mandatu radnego T. A. W., który uchybił zakazowi z art. 24 f ust. 1 powyższej ustawy. Zaskarżona uchwała została zaś podjęta na sesji Rady Miasta T. W. i jego podpis widnieje pod unieważnioną uchwałą. Poza sporem pozostaje również wniesienie Przez Radę Miasta R. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W.. Kwestią sporną pozostaje okoliczność, czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta R. wobec wygaszenia jego mandatu radnego przez Wojewodę, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i przewodniczyć im do czasu uprawomocnienia zarządzenia zastępczego, oraz kiedy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne- z chwilą doręczenia czy z chwilą prawomocności. Spór dotyczy odpowiedzi na pytanie kiedy zarządzenie zastępcze jest wykonalne. Do problematyki wykonalności odnosi się przepis art. 61 § 3 p.s.a., który stanowi, że sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącz wstrzymanie ich wykonania. Nie budzi zatem wątpliwości, że zasadą jest wykonalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania jest wyjątkiem od zasady i może nastąpić jedynie wtedy, gdy ujawnione zostaną okoliczności uzasadniające zastosowanie tej sytuacji prawnej, a ponadto ustawa szczególna nie wyłącza jej zastosowania. Należy przypomnieć, że wstrzymanie wykonania dotyczy aktów z zakresu administracji publicznej i czynności, które podlegają wykonaniu. Nie należy do tej grupy zarządzanie zastępcze, o jakim mowa w art.98 a ustawa o samorządzie gminny, które nie nakazuje stronie wykonanie obowiązku lub dokonanie czynności. Zarządzenie zastępcze nie nadaje się do wykonania i nie korzysta z przymiotu wykonalności. Nie ma do niego zastosowania art. 61 § 3 p.s.a. Jak już wskazano wcześniej, zarządzenie zastępcze z art.98 a ustawy o samorządzie gminnym staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. zaskarżyła z zachowaniem ustawowego terminu zarządzenie zastępcze Wojewody [...] o wygaszeniu mandatu radnego T. W. do właściwego sądu administracyjnego, który jeszcze skargi nie rozpatrzył. To oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest prawomocne i nie podlega wykonaniu (zobacz postanowienie NSA z dnia 1.06.2000, sygn. akt II SA 1331/00, Lex 41453) Należy przypomnieć, że wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 ustawa o samorządzie gminnym, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. W art. 98a ust.2 tej ustawy ustawodawca uprawnił wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku, kiedy właściwy organ gminy nie podjął uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn wskazanych w art. 98 a ust.1. To rozstrzygniecie organu nadzorczego dotyczące gminy podlega zaskarżeniu w terminie 30 dni od doręczenia, do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Stronami tego postępowania jest gmina i wojewoda. Do czasu zaś rozpatrzenia skargi lub upływu terminu do jej wniesienia jednostka samorządu terytorialnego korzysta z ochrony sądowej przed ingerencją organów nadzoru. Kwestia prawomocności ściśle związana jest ze sposobem rozstrzygnięcia skargi przez właściwy sąd administracyjny. Tylko oddalenie skargi nadaje mu przymiot prawomocności i z datą wydania wyroku staje się ono formalnie wykonalne. Do tego czasu pozostaje w stanie zawieszenia wykonalności. Trafne zatem jest stanowisko strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze narusza prawo- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. nie jest sprzeczna z prawem z powodów podniesionych przez Wojewodę [...] w jego uzasadnieniu. Radny- T. W. jako Przewodniczący Rady Miasta, zdaniem Sądu orzekającego, mógł w dacie wskazanej sesji Rady Miasta wykonywać czynności przewidziane w art.19 ust.2 ustawy o samorządzie. Znajduje ten pogląd oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04, nie publ.), który stwierdził, że przyjęta przez art. 98 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art.98 ust.3 zastosowanie do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia skargi- jak w tej sprawie- do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, a tym bardziej i zarządzenia zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów z mocy ustawy. Wobec powyższego, na podstawie art.148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę należało uchylić akt od nadzoru. O kosztach orzeczono po myśli art.200 powołanej wyżej ustawy. Bezprzedmiotowe stały się także obowiązki nałożone na Sąd z mocy art.152 p.s.a.