III SA/Gl 254/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie NSA Henryk Wach, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr), Protokolant staż. ref. Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2003 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej R. M.J. W. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] 2003 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej R. M. J. W.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem 17 grudnia 2003 r. sesję Rady Miasta R. prowadził T.W., w stosunku do którego zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Skoro więc obrady prowadziła osoba nie będąca radnym - zdaniem organu nadzoru - odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Ponadto organ zwrócił uwagę no to, że kwestionowana uchwała została podpisana przez osobę do tego nieuprawnioną. Za taką należało uznać radnego Z. C. – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R., który nie prowadził w dniu [...] 2003r. obrad rady. Zgodnie z § 59 statutu Miasta R. uchwały rady podpisuje przewodniczący o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ten przepis ma odpowiednie zastosowanie do Wiceprzewodniczącego zastępującego nieobecnego Przewodniczącego. W konkluzji organ nadzoru uznał, że zakwestionowana uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego Wojewoda [...] pozbawił T. W. mandatu radnego. Następnie skazał, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bowiem jedynie odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dalej pełnomocnik strony skarżącej omówił rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych akcentując ze, wstrzymanie wykonania uchwały to środkiem specyficzny w tym katalogu. W art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowano obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały, natomiast wstrzymanie fakultatywne wykonania uchwały - w art. 91 ust. 2. Wobec takiej regulacji prawnej, nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym. O prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z problematyką prawomocności wiąże się zagadnienie wykonalności będące przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Pełnomocnika zwrócił uwagę na to, że regulacje prawne dotyczące nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego stanowią gwarancję ich samodzielności. Powołując się na art. 24f, art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) Pełnomocnik skarżącej wyraził pogląd, że w razie wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, radny, którego to zarządzenie dotyczy może brać udział w sesji i głosować dopóki takie zarządzenie nie stanie się prawomocne i wykonalne. Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego nie wywołuje bowiem skutku w postaci jego natychmiastowej wykonalności. Każdy radny, którego zarządzenie zastępcze dotyczy może do czasu uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia skutecznie korzystać z pełni praw radnego, a więc również skutecznie głosować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie powinno wywołać taki sam skutek. Dodatkowo Wojewoda powołując się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, wskazał iż skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie, to regułą powinno być wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę - w pozostałych przypadkach - uchwały w tym przedmiocie. Na końcu Wojewoda Śląski zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Skoro bowiem ich rolą jest eliminowanie ze składu organu stanowiącego osób - radnych pozostających kolizji z przepisami zatem reakcja organów nadzorczych powinna być szybka i zdecydowana. W przeciwnym razie spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej prawo to stosujących, a same przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Prawo bowiem jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest szybkie i nieuchronne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie należy wskazać, iż w świetle art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących decyzjami wydanymi w indywidualnych sprawach administracyjnych, za wyjątkiem uchwał i zarządzeń w sprawach finansowych sprawuje wojewoda. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. akt P 9 / 02 orzekł, iż art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż wojewoda może orzec o nieważności uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez taką sprzeczność należy rozumieć niegodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, natomiast w przypadku naruszeń nieistotnych organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania wadliwości uchwały bez stwierdzenia jej nieważności. Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W będącym przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarządzenia zastępcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to Wojewoda oparł na dwóch zarzutach; prowadzeniu sesji i głosowaniu przy podejmowaniu przez Radę Miasta R. uchwał na sesji w dniu [...] r. przez Przewodniczącego, co do którego zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego oraz podpisaniu zakwestionowanej uchwały przez Wiceprzewodniczącego, który nie prowadził obrad sesji i nie było do tego uprawniony. W pierwszej kolejności kwestią wymagającą rozstrzygnięcia zatem okoliczność , czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. 98a ust 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego, przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z ust. 5 wspomnianego art. 98 rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art. 86 w/w ustawy przez wojewodę. Skoro powołany wyżej ustęp 3 art.98a stanowi, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio, to powyższe dotyczy również przewidzianego w nim trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotychczas gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie zawarte w ustawie ust. 3 art. 98 a ustawy, jednoznacznie bowiem wskazuje, na to że wymieniony w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydanych przez wojewodów na podstawie art. 98 a ust. 2 w całym –przy odpowiedni jego stosowaniu – normatywnym zakresie. Zatem ust. 5 tej normy stanowiący , że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca nie ograniczył bowiem odpowiedniego stosowania art. 98 do niektórych tylko postanowień przewidzianych w art. 98a ustawy. Zarządzenie zastępcze tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcia tak i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust. 5 art. 98 – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W świetle powyższego trafne jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art. 98 ust. 3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia - jak w rozpatrywanej sprawie – skargi do sądu do sądu administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przedmiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności . Jest to bowiem swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy. Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 sygn. akt. OZ 67/04) Skoro więc w rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z 2[...] r., nr [...], a sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze jej nie odrzucił, ani też nie oddalił. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (vide: postanowienie NSA z dnia 1 czerwca 2000r., sygn II SA 1331/00, publ. Lex 41453). Wobec powyższego stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonym akcie (rozstrzygnięciu nadzorczym) o narzuceniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jakoby Przewodniczący Rady, co do którego wydano zarządzenie zastępcze, w myśl art. 98 a ust. 2 tej ustawy o wygaśnięciu jego mandatu, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru (zarządzenia zastępczego) do sądu administracyjnego, nie mógł wykonywać czynności przewidzianych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – w ocenie tut. Sądu – uznać należy za błędne. Dla stwierdzenia, czy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze było zgodne z prawem należało ponadto ustalić, czy podpisanie przez Wiceprzewodniczącego Rady uchwały nr [...] stanowiło istotne naruszeniem prawa. Za istotne naruszenie prawa można uznać naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów ustrojowych poprzez ich wadliwą interpretację, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpatrywanej sprawie zarzut Wojewody [...] dotyczący podpisania uchwały przez osobę, która nie przewodniczyła obradom sesji w dniu [...] 2003r. należałoby zaliczyć do ostatniej grupy naruszeń prawa. Z treści protokołu sesji Rady Miasta R. zwołanej w dniu [...] 2003r. wynika, że obrady prowadził radny T. W., będący Przewodniczącym Rady. On zarządził głosowanie w sprawie przyjęcia uchwały nr [...] w sprawie zaskarżenia do NSA zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] 2003r. stwierdzającego wygaśnięcie mandatu M. J. W.. Sam nie uczestniczył w głosowaniu tej uchwały. Uchwała upoważniała Wiceprzewodniczącego Rady Z. C. do wniesienia skargi do Sądu. I to on podpisał uchwałę stanowiącą załącznik do protokołu. Zgodnie z § 34 Statutu Miasta R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta R. sesję rady otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący. W razie jego nieobecności czynności te wykonuje Wiceprzewodniczący upoważniony przez Przewodniczącego. Z przebiegu sesji, zgodnie z § 51 Statutu sporządza się protokół, który musi wiernie odzwierciedlać przebieg sesji i zawierać m. in. imię i nazwisko Przewodniczącego obrad, numery uchwał, przebieg głosowania oraz podpis Przewodniczącego obrad i protokolanta. Same uchwały, w myśl § 55 statutu sporządza się w formie odrębnych dokumentów. Są one podpisywane przez Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego Rady prowadzącego obrady - § 59 statutu. Sesję Rady Miasta R. w dniu [...] r. zwołał Wiceprzewodniczący Rady. W świetle § 26 ust. 3 Statutu Przewodniczący był uprawniony do upoważnienia Wiceprzewodniczącego do dokonania tej czynności. Zatem w tym przypadku nie doszło do naruszenia prawa. Nadto Wojewoda nie podniósł tej kwestii w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie legła ona u podstaw jego wydania. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w otwarciu sesji rady w dniu [...]r., ustaleniu porządku jej obrad, przebiegu obrad i zarządzonych głosowań nad podjęciem uchwał objętych porządkiem obrad, w tym uchwały nr [...] . O bycie prawnym uchwały nie decydował fakt sporządzenia jej w formie odrębnego dokumentu i złożenia przez Przewodniczącego rady podpisu pod jej treścią, lecz to, czy podjął ją uprawniony do tego organ samorządu terytorialnego na podstawie przepisów prawa zarówno materialnego, jak i proceduralnego. Sporządzenie tekstu przyjętej przez radę uchwały w formie odrębnego dokumentu jest następcze w stosunku do aktu jej głosowania – przyjęcia. W świetle art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miasta R. była uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie wniesienia przez nią skargi do sądu administracyjnego, dochowała procedury podejmowania uchwał. Podpisanie spornej uchwały przez radnego C. – Wiceprzewodniczącego Rady, który nie przewodniczył obradom było naruszeniem § 59 ust. 2 Statutu Miasta. Jednak to naruszenie prawa miejscowego, w ocenie Sądu sprawę nie miało charakteru "istotnego naruszenia prawa", To naruszenie prawa może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Nie decyduje ono o ważności uchwały, gdyż o tym decyduje wynik glosowania oraz zachowanie procedury przyjmowania uchwały. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że mandat radnego. Mandat Radnego T. W. wobec nieuprawomocnienia się zarządzenia zastępczego stwierdzającego jego wygaśnięcie nie wygasł. Zatem mógł on prowadzić, jako Przewodniczący obrady sesji rady gminy. Natomiast podpisanie uchwały przez Wiceprzewodniczącego nie prowadzącego obrady, stanowiło nieistotne naruszenie prawa. Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] . Wobec zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi należało po myśli art. 200 oraz 205 § 2 wyżej powołanej ustawy zasądzić od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.